Az autonómia nem kisebbségspecifikus

– Székelyföldi látogatása során Klaus Johannis államfő újfent nemkívánatosnak nevezte az etnikai autonómiát, amely szerinte gátolja egy adott régió fejlődését. Először is tisztázzuk: melyek az etnikai alapú autonómia ismérvei, és milyen példák léteznek hasonló önrendelkezésekre Európában?

Mindkettő területi elvű megoldás, és mint ilyen, a gyakorlatban kicsi rá az esély, hogy etnikailag homogén legyen. Ahogy a nemzetközi jogi személyiséggel rendelkező Románia száz év alatt sem vált etnikailag homogén állammá, úgy egy jövőben államszint alatti politikai autonómiával felruházandó régió sem lenne etnikailag homogén. Már csak azért sem, mert egy működőképes területi elvű közigazgatási régió határainak meghúzásakor a földrajzi adottságok és az infrastruktúra számos esetben felül fogja írni az etnokulturális határokat.

Nem beszélve arról, hogy az utóbbi időben szerencsére nemzetközi szinten a jogkiterjesztés, a kisebbségbarát politikák az irányadóak. Vannak területi elvű autonómiák, amelyeket kimondottan egy kisebbség autonómiájának megteremtésének szándéka hívott életre, és mint ilyen, a nemzetállami logikát képezik le. Azonban attól függetlenül, hogy a regionális szinten többséget alkotó nemzeti vagy etnikai kisebbséget a terület gazdájának tekintik, változó arányban, de más etnikumok is élnek a területükön.

Akárcsak a nemzetállam esetében, az azt leképező regionális autonómiák esetében sem egy etnikum a jogalany, hanem a régió teljes lakossága, etnokulturális jellemzőkre, anyanyelvre vagy születési helyre való tekintet nélkül.

Az Európai Unióban Belgiumban a német nyelvű közösség, Finnországban az Aland-szigeteki svédek, Spanyolországban Katalónia, Katalónia régión belül az Aran-völgy, a Romániával szomszédos országok közül pedig a Moldovai Köztársaságon belül Gagauzia jelenti az összes példát.

Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne működne számos más, kisebbségvédelmi célzattal létrehozott területi elvű autonómia Európában, de azokat nem a nemzetállami logika leképezésével alakították ki.

mert az autonómia jogának alanyát ebben az esetben kimondottan egy etnikai közösség tagjainak összessége, nem pedig egy terület lakói jelentik.

– Nem furcsa, hogy épp az a szász származású államelnök utasítja el az etnikai autonómiát, akinek az ősei évszázadokon keresztül élveztek ugyanilyen önrendelkezést?

– Az furcsa, hogy ekkora ellenállás tapasztalható a téma kapcsán. Az empirikus példák jól mutatják, hogy az autonómia hatékony kisebbségvédelmi eszköz. Vannak olyan egyéni kisebbségi jogok, amelyek csak közösségben gyakorolhatóak, ezekhez pedig közintézmények kellenek. Ahol a kisebbségi nyelvek és kultúrák támaszkodhatnak saját intézményhálózatra, és saját igényeiknek megfelelő jogszabályokat hozhatnak, ott nincs strukturális asszimiláció, hiszen minden szolgáltatás elérhető anyanyelven.

Ugyanakkor mindenkit megillet a szabad identitásválasztás joga. Arra is volt példa, hogy egy kisebbség tudatosan a kollektív politikai integráció helyett az asszimiláció irányába mutató egyén szintű integrációt választotta, és elfogadta, hogy a közéletbe csak a többségi nyelv és kultúra intézményein keresztül kapcsolódik be.

Emellett azt is látni kell, hogy a politikai kommunikáció nem elválasztható a politika konfliktusos dimenziójától, vagyis a hatalom megszerzésének és megtartásának síkjától. Bizonyos politikák felvállalása, legyenek azok akár a politikai intézmények körét érintőek, csökkenthetik a hatalom megtartásának vagy megszerzésének esélyét.

– A román elnök elutasító magatartása ellenére az erdélyi, székelyföldi magyar közösség nem etnikai alapú önrendelkezést követel. Milyen mértékben megalapozott az a román álláspont, amely folyamatosan etnikai síkra igyekszik terelni az erdélyi magyar autonómiatörekvéseket?

– Kétségtelen, hogy az autonómia kérdéskörének ebben az esetben is hangsúlyos etnopolitikai vonatkozása van.

Nehéz eldönteni, hogy ez milyen mértékben tudható be szándékos manipulációnak, és milyen mértékben tájékozatlanságnak. Talán mindkettő. Tény, hogy a nyilatkozatokban az autonómia kifejezéshez egészen más jelentést kapcsolnak, mint amit a magyar szereplők hivatalosan megfogalmaztak. A magyar autonomisták közül senki nem beszélt kiválásról vagy kirekesztésről. És az is tény, hogy sok időt és erőfeszítést igényel az autonómiamegoldások kérdéskörét átlátni, és megfelelően árnyaltan látni.

A szemléletek közti különbségek a kisebbségi jogok értelmezésével kezdődnek.

Aki nem nézi jó szemmel, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek saját közéletre tartanak igényt, anyanyelvüket és kultúrájukat a magánszférájukba száműznék, és az asszimilációt várják el tőlük, miért támogatnák, hogy az autonómia lényegét jelentő jogszabályalkotói jogköröket gyakorolhassanak?

Egy régió politikai autonómiája azt jelenti, hogy annak lakói dönthetnek egy sor, számukra fontos kérdésben.

Garantálható, hogy a kisebbségi nyelv és kultúra fennmaradását és fejlődését fogja segíteni. Aki ezt nemkívánatosnak tartja, akkor sem fogja támogatni, ha pontosan tisztában van az autonómiaigények tartalmával.

A területi elvű politikai autonómia­megoldásokat az esetek többségében nem etnokulturális okokból hozták létre. Gondoljunk csak a szövetségi vagy a regionalizált államokra. Sokkal inkább a szub­szi­di­aritás elve jelentette a moti­vációt, amelynek értelmében a döntési szinteket minél közelebb kell vinni az érintett közösséghez. A kisebbségvédelmi céllal létrehozott autonómiák ebben az értelemben csak sajátos alesetek. Ennek ellenére egy kisebbség autonómiaigénye etnopolitikai kérdés marad, függetlenül attól, hogy konkrétan milyen koncepciókat fogalmaz meg.

– És akkor tisztázzuk, mit is nevezünk területi, illetve helyi és regionális autonómiának. Melyek a legismertebb és legsikeresebben működő hasonló önrendelkezési formák Európában?

– Mint már többször mondtam, az autonómia nem valami kisebbségspecifikus dolog. Politikai és közigazgatási értelemben az autonómia azt jelenti, hogy egy államon belül egyes embercsoportok önállóan dönthetnek és járhatnak el meghatározott, kizárólag őket magukat érintő ügyekben. A közjogi autonómia formája szerint kétféle lehet: területi elvű vagy személyi elvű. Tartalma szerint lehet: gazdasági, kulturális, közigazgatási vagy politikai.

A magyarázat egyszerű: ezek biztosítják, hogy a kisebbségek saját elképzeléseik szerint alakítsák közéletüket. Azonban minden állam működtet közigazgatási rendszert, és ehhez hozzátartozik, hogy a közigazgatásnak több szintje van. A központi szintet az állam kormányzata jelenti. A helyi szintet a települések, községek, városok szintje jelenti. A több települést magában foglaló kistérségek, több kistérséget magukban foglaló régiók jelentik a területi önkormányzatok alapját, a járási, megyei, tartományi, regionális szintű közigazgatási egységek területi közigazgatási egységek. A települések önkormányzatai és az állam kormányzata közé iktatott, úgynevezett mezzoszintű közigazgatási egységek.

Romániában a közigazgatás háromszintű: települési szint, megyei szint, központi szint.

Ötszintű közigazgatási rendszerekre is van példa, de vannak olyan kis országok, ahol a közigazgatás csak kétszintű, csak a központi és a települési szint létezik. Amennyiben egy ország parlamentje a közigazgatási autonómia mellett politikai autonómiával is felruházott régiókat hoz létre, nem feltétlenül azért teszi, hogy a területén élő kisebbségeknek jobb legyen – de teheti azért is.

Európában van két regionalizált államnak nevezett ország: Olaszország és Spanyolország. Azért nevezi őket a szakirodalom regionalizált államoknak, mert ugyan egységes, nem pedig szövetségi államok, mégis teljes területük fel van osztva politikai autonómiával felruházott régiók között.

A régiók közigazgatási egységek is, de az alkotmányban vagy az autonómiastatútumokban pontosan meghatározott, hogy az egyes régiók kis parlamentjei milyen területeken írhatják felül az ország nagy parlamentjének törvényeit. Olyan, mintha az Egyesült Államok vagy Németország tagállamairól beszélnénk, amelyek köztudottan szövetségi államok, azonban Olaszország és Spanyolország esetében kizárólag a Rómában és Madridban székelő központi országos intézményeket illeti az állam szuverenitása.

Olaszország összesen 20 régióból áll, és bár mindegyikük politikai autonómiával rendelkezik, 15 régió esetében az autonómia az etnikai kisebbségek védelmében semmilyen szerepet nem játszik. Ugyanez igaz Spanyolország 17 autonóm régiója közül 13-ra.

A regionalizált államok közigazgatási rendszere szimmetrikus. De vannak olyan autonómiamegoldások is, amelyek esetében a regionális közigazgatási szint csak egyetlen régió esetében létezik. Ezeket az állam közigazgatási szerkezetébe nem illeszkedő autonómiamegoldásoknak nevezzük. A kisebbségvédelmi komponenssel rendelkező területi elvű autonómiák esetében ezekből van több.

A kisebbségvédelmi komponenssel rendelkező területi elvű autonómiák nem merülnek ki a már említett belgiumi, finnországi, spanyolországi, moldovai esetekkel.

A lakosság felénél kevesebb kisebbségi lakossal, speciális nyelvi és kulturális jogokkal rendelkező regionális autonómiáknak tekinthetőek Skócia, Wales és Észak-Írország az Egyesült Királyságban, Baszkföld és Galícia Spanyolországban, Friuli Venezia Giulia régió Olaszországban.

Regionális többséget alkotó kisebbségi lakossal, speciális nyelvi és kulturális jogokkal rendelkező regionális autonómiának tekinthető Grönland és a Feröer-szigetek Dániában, Korzika Franciaországban, Aosta-völgye és Szardínia Olaszországban, a Baleári-szigetek Spanyolországban.

Regionális többséget alkotó kisebbségi lakossal, etnikai alapú arányos hatalommegosztási rendszerrel, speciális nyelvi és kulturális jogokkal rendelkező regionális autonómiának tekinthető Trentino-Alto Adige régió és Bolzano tartomány Trentino-Alto Adige régión belül Olaszországban.

– A romániai magyar politikai alakulatok közül a Székely Nemzeti Tanács (SZNT) Románián belül jogi személyiséggel rendelkező autonóm régióként képzeli el a Székelyföldet, ahol a régió lakossága önkormányzati közösséggé alakul. Eközben az RMDSZ és az MPP által közösen kidolgozott törvénytervezet az olaszországi német többségű Dél-Tiroléhoz hasonló autonómiát tart szükségesnek. Mi a különbség a két autonómiatervezet között, szakértőként melyiket tartja alkalmasabbnak Székelyföld számára?

– Mindkét tervezet közjogi személyiséggel rendelkező területi elvű politikai autonómiát vázol, amely regionális közigazgatási egységet alkot.

Az SZNT koncepciójában a székek széles hatáskörökkel rendelkeznének. Az SZNT tervezetében a régió elnökét közvetlenül választanák, az RMDSZ tervezetében a törvényhozó testület választaná saját tagjai közül. Az SZNT koncepciójában a törvényhozó testület 77 tagját egyszerűen csak arányos választási rendszerben választanák, míg az RMDSZ koncepciójában az ugyancsak 77 tagú testületben minden nemzeti közösséget számarányának megfelelő számú, tehát fenntartott helyek illetnék meg.

Az egyik, hogy garantálja a régió kisebbségei számára a politikai képviseletet. A másik, hogy nem alakítja át a megyei szintű közigazgatást, pusztán csak létrehoz egy magasabb szintű területi közigazgatási egységet.

 – Létezik-e olyan európai autonómiamodell, amely a leginkább illik az erdélyi, székelyföldi magyar közösségnek?

– Ez nem technikai kérdés. Nagyon sok síkon, nagyon sokféleképpen elképzelhető, hogy milyen legyen Székelyföld majdani államszint alatti, Románia speciális státusú regionális önkormányzataként elképzelt politikai autonómiája. Szerény véleményem szerint

A szimmetrikus közigazgatási szerkezet miatt nehéz lenne úgy beállítani, hogy egy-egy régió kiválik az ország közigazgatási rendszeréből, és azok a régiók is megtapasztalhatnák az államszint alatti politikai autonómia előnyeit, ahol semmiféle kisebbségvédelmi hozadéka sem volna. Így tehát az ország minden állampolgára értené, hogy az államszint alatti politikai autonómia mit jelent, és mire jó – talán nehezebb volna ennek kapcsán konfliktust gerjeszteni.

– Milyen típusú önrendelkezési formába hajlandó belemenni Ön szerint Bukarest belátható időn belül?

Azt követi a sorban az egész országot érintő, a közigazgatási szerkezetbe szimmetrikusan beiktatott új, regionális közigazgatási egységek szintje, amelyek közül mindegyiket vagy egyeseket a közigazgatási autonómia mellett politikai autonómiával is ellátnak. Sok múlik a romániai magyar politikusok kommunikációján és a román szakemberek szakmai felelősségén, ez határozza meg legnagyobb mértékben a közvélemény alakulását.

Akkor lesz esély politikai támogatást kapni a többség részéről, ha az emberek végre megértik, hogy mit jelent az államszint alatti politikai autonómia fogalma, és már nem hiszik el senkinek, hogy ez kiválást, vagy az egységes államszerkezet elleni támadást jelent.