Új alkotmány, magyar nézőpontok (1.)

A folyamat beindítását két fontos tényező indokolta, illetőleg egy további segítette elő. Egyrészt a Traian Băsescu államfő leváltását célzó 2012. évi népszavazás sikertelensége, majd az azzal kapcsolatos viták ismét előtérbe állították a kormányforma (parlamentáris köztársaság versus félelnöki rendszer) kérdését, másrészt a regionális reform terve is szükségessé tette a területi közigazgatás alkotmányos alapjainak a megteremtését.

Azt, hogy az államfő és a kormány közötti feszültség feloldása csak alkotmánymódosítással lehetséges a Velencei Bizottság is megállapította. A folyamatnak továbbá az is némi lendületet adott, hogy a Szociálliberális Unió (USL) rendelkezik a módosításhoz szükséges parlamenti többséggel.

A parlament alkotmánymódosító bizottságának nyilvánossá vált javaslatai – bár nem azonosak a házak plénuma által elfogadott alkotmánymódosító törvénytervezettel – elég jól kirajzolják a lehetséges változások körét. Az alkotmányt módosító törvény az egyes pártok által megfogalmazott módosítások, a parlament jogi szakértői tanácsának (Consiliul Legislativ) és esetleg a Velencei Bizottságnak a véleményezése nyomán nyer végleges formát. A körvonalazódó módosítások tartalmának és kontextusának ismerete azonban már így is lehetővé teszi, hogy az erdélyi magyar szempontból legfontosabb javaslatokat, valamint azok alternatíváit elemezzük.

Eddig lezárt szakaszok

A 2003-as alkotmánymódosítást követően a 2013-ban elindított folyamatnak vannak reális esélyei az alaptörvény tényleges, lényegi kérdéseket is érintő megváltoztatására. A módosítási folyamat első lépése a civil társadalom bevonása volt. 2013 januárjában Victor Ponta miniszterelnök bejelentette a civil szféra képviselőit és szakértőket tömörítő Alkotmányozó Fórum létrehozását a kormány anyagi támogatásával.

A fórum, amelynek koordinálásával Cristian Pârvulescu politológust, a Bukaresti Egyetem oktatóját bízták meg, 2013 márciusában kezdte meg tevékenységét. Ez a – Románia összes állampolgára számára – nyitott testület találkozók sorozatát szervezte. A hozzá beérkezett javaslatokat öszszegző, első jelentésben szerepel az EMNT és SZNT közös javaslata a közigazgatás regionális szintjére, valamint az EMNT javaslata a kulturális autonómia alkotmányos alapjainak a megteremtésére vonatkozóan. (E javaslatokat Bakk Miklós szövegezte meg.) A jelentés Varga Attila alkotmányjogász, korábbi RMDSZ-képviselő 24 javaslatát is tartalmazza, amelyek a teljes közjogi rendszert (az állam jellege, a parlament, a kormány, az államfő, a közigazgatás rendszere), valamint a kisebbségi jogokat érintik.

Időközben, 2013 februárjában, megalakult a parlament két házának közös, 23 tagú alkotmánymódosító bizottsága is. Ennek elnöke Crin Antonescu, 5 alelnöke közül pedig az egyik Máté András Levente RMDSZ-képviselő. (Az RMDSZ másik képviselője Biró Rozália szenátor, a bizottság póttagja.) Ez a testület 2013. június 19-ére fejezte be tervezetét, amit a fórum vaskos javaslatcsomagja mindössze pár héttel előzött meg.

Az alkotmánytervezet végső változatát az RMDSZ bizottsági képviselője végül nem szavazta meg. A közzétett tervezet szakértői vitákat váltott ki, több román elemző a román demokrácia végét, a fékek és ellensúlyok rendszerének felbomlását vizionálta. Az alkotmánymódosítás kérdése 2014. január 13-án került újra napirendre, amikor Victor Ponta miniszterelnök bejelentette, hogy az alkotmány módosítását megerősítő népszavazásra 2014. május 25-én az európai parlamenti választásokkal egy időben kerül sor.

Az alkotmánytervezet magyar szempontból

Az erdélyi magyar napirenden az alkotmánytervezettel kapcsolatban négy fontos kérdés fogalmazódott meg, amelyek közül három jelentős előrelépésként, a negyedik pedig a közösségre leselkedő veszélyként jelent meg a nyilvánosságban. Ezek a kérdések a következők: a) a kisebbségek történelmi szerepének az elismerése az állam létrejöttének a tekintetében (1. cikk), b) olyan döntéshozatali szervek alkotmányos alapjainak a megteremtése, amelyek a kisebbségek identitásának megőrzésére vonatkozó hatáskörökkel rendelkeznek (a 6. cikk módosítása), c) a közösségi szimbólumok használatának a kodifikálása (12. cikk), valamint d) a régiósítás alkotmányos alapjainak a megteremtése (a 3., a 122. és a 138. cikk).

Azt a formát, ahogy az utóbbi kérdést a tervezet szabályozni szeretné, az RMDSZ-es politikusok jelentős része a megyerendszer gyengítéseként, illetőleg a magyar hatalmi központok felszámolásaként értelmezte. Az alábbiakban csupán ezeket a kérdéseket vizsgáljuk.

a) a kisebbségek történelmi szerepének elismerése

Az 1. cikk módosítására tett javaslat szerint: (11) Románia elismeri a Román Ortodox Egyház és a többi törvény által elismert történelmi egyház, a királyi ház, valamint a nemzeti kisebbségek történelmi szerepét a román állam létrejöttében és modernizációjában. (Art. 1 – (11) România recunoaşte rolul istoric, în constituirea şi modernizarea statului român, al Bisericii Ortodoxe şi al celorlalte culte religioase recunoscute de lege, al Casei Regale şi al minorităţilor naţionale.)

Az alkotmány első, Románia egységes nemzetállami voltára vonatkozó cikkének módosítása kiemelt cél mindhárom erdélyi magyar párt programjában, habár – mint ahogy erre a kérdésre több elemző is rámutatott – ez egyetlen alkotmánymódosítással nem lehetséges, és inkább szimbolikus, mint gyakorlati következményei vannak. Ennek ellenére az RMDSZ javasolta a cikk módosítását, ami nem járt sikerrel. A fennebb idézett, 11-es kiegészítés tehát kompromisszumos megoldásként születhetett.

Azonban a megfogalmazás nem egyenértékű a kisebbségek államalkotó tényezőként való elismerésével, ugyanakkor a cikk az ortodox egyháznak – azt külön kiemelve – megkülönböztetett szerepet tulajdonít, ami fontos politikai következményekkel járhat. Máté András Levente az 1. cikknek ezt a módosítását a nemzeti kisebbségek államalkotó tényezőként való elismeréseként értékelte, azonban figyelmesen vizsgálva a szöveget arra a következtetésre juthatunk, hogy ez meglehetősen kétséges értelmezés. A javasolt módosítás ugyanis inkább kijelentő és nem rendelkező, vagyis preambulumjellegű megfogalmazás, tehát egy általános alkotmányértelmező kontextus megteremtésére irányul.

Mint köztudott, a román alkotmány nem rendelkezik preambulummal, ami sajátos (alkotmány)jogi szemléletet tükröz, és további jogértelmezési következményekkel járhat. (A preambulum ugyanis arra utal, hogy miképpen eredeztethető az állam a nép, a politikai közösség hagyományaiból és akaratából; hiánya viszont azt az elképzelést támasztja alá, miszerint a polgárok joga az államtól származik, és nem az állam a polgárok által, ami egy önmaguk számára létesített együttélési keret, ahogy a demokratikus közösségek esetében annak lennie kell).

A nemzeti kisebbségek történelmi szerepének ilyen, preambulumjellegű megfogalmazásban történő említése viszont nem jelent olyan mértékű közjogi „kötőerőt\", mint amilyet egy erre vonatkozó, külön rendelkező cikk vagy bekezdés jelentene (például: „A nemzeti kisebbségek államalkotó tényezők\"). Ugyanis a javasolt megfogalmazás csupán azt a politikai kötelezettséget jelzi, hogy az alkotmánynak foglalkoznia kell a nemzeti kisebbségekkel, míg az államalkotó tényező kifejezés beemelése már annak a statuálása, hogy a kisebbségek létezésének az állam közjogi szerkezetében is tükröződnie kell (például közjogi autonómiák révén).

Továbbá a cikk a kisebbségeknek a román állam létrejöttében és modernizációjában betöltött szerepét emeli ki, aminek nemcsak, hogy nincs a román–magyar együttélésre vonatkozó politikai és szimbolikus következménye, hanem a magyar közösség szempontjából sértő történelemhamisításként is értelmezhető, hiszen a romániai magyarok számára a modern román állam létrejötte a kisebbségi sorsba kerülésüket jelentette.

A történeti és nem a közjogi értelmezés mellett szól az is, hogy a nemzeti kisebbségeket a királyi házzal egy szinten említi a javaslat. Végül fontos eleme a cikknek, hogy az egyházak közül egyedüliként a román ortodox egyházat nevezi meg külön. Ezzel rafinált, de félreérthetetlen módon kiemeli ezt a többi, Romániában működő egyház és felekezet közül, ami primátusának megerősítéseként is értelmezhető.

b) döntéshozatali szervek létrehozása a kisebbségi identitás védelmében

A 6. cikk módosítására tett javaslat szerint: (11) A nemzeti kisebbségek törvényes képviselői a kisebbségek jogállásáról szóló törvény értelmében létrehozhatják a nemzeti identitásuk megőrzésében, továbbfejlesztésében és kifejezésében illetékes önálló döntéshozó és végrehajtó szerveiket. (Art. 6. – (11) Reprezentanţii legali ai minorităţilor naţionale pot înfiinţa, potrivit legii privind statutul minorităţilor naţionale, organe proprii de decizie şi executive, cu competenţe privind dreptul la păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor.)

Az alkotmány RMDSZ által szükségesnek tartott módosításai közül kétségtelenül a 6. cikk kiegészítése a legfontosabb. Markó Béla a cikk elfogadása után úgy nyilatkozott, hogy „ez közvetlenül megteremti a jogi keretet a kulturális autonómiához, és közelebb vihet a közigazgatási autonómiához.\" Ezzel szemben Máté András Levente árnyaltabban fogalmazott: a rendelkezés fontosságát inkább abban látta, hogy „ez az új alkotmányos cikkely arra a kisebbségi törvénytervezetre is hivatkozik, amelyben szerepel a kulturális autonómiára vonatkozó fejezet.\"

A cikk szövege további értelmezésekre is módot ad, ugyanis a megfogalmazás utal az RMDSZ által kezdeményezett kisebbségi törvényre. Egyrészt, az RMDSZ-nek a kormányzati szerepvállalások ellenére sem sikerült – immár 2005 óta – elfogadtatnia a parlamentben a törvény tervezetét, másrészt az azóta elmúlt kilenc év során a tervezet szövegével kapcsolatosan több szakmai és politikai bírálat is megfogalmazódott.

A fenti cikk értelmében a kisebbségi törvénytervezet két kérdésben szabályozná a nemzeti kisebbségek döntéshozatali jogát: 1) az önálló döntéshozó és végrehajtó szerveiknek, illetve ezek létrehozásának, valamint 2) a nemzeti identitás megőrzésének, továbbfejlesztésének és kifejezésének a problémakörébe tartozó kérdések vonatkozásában. A kisebbségi törvénytervezet szövege és sorsa viszont arra utal, hogy az ilyen általános meghatározások nem jelentenek kellő garanciát a kulturális autonómia megteremtéséhez.

A kisebbségi törvény tervezete egyértelműen rendelkezik arról, hogy a nemzeti identitás megőrzése, továbbfejlesztése és kifejezése szempontjából a fontos területek az oktatás, a kultúra, a média, a vallásszabadság, valamint az anyanyelvhasználat. Azonban a részletesebb szabályozás már hiányosságokat mutat: a jogkörök például nem terjednek ki a sajátos módszertanok, tankönyvek kidolgozásának a lehetőségére; az identitás megőrzésében szerepet játszó intézményes keret finanszírozásának a forrásaira stb. A kisebbségi törvény ugyan alacsonyabb rendű jogszabály, mint az alkotmány, azonban fontos felidéznünk a kritikáját, mivel a nem kellően pontos alkotmányos előírások épp azoknak a hiányosságoknak a kiküszöbölését nehezítik meg, amelyeket a kisebbségi törvény bírálói megállapítottak.

Már a szabályozásnak az alkotmányszövegen belüli helye is felvet néhány kérdést: mivel a cikk az identitáshoz való jogot szabályozza, nem rendelkezik egyértelműen az említett döntéshozó és végrehajtó szervek közjogi státusáról. Továbbá nem értelmezi „a nemzeti kisebbségek törvényes képviselőinek\" a fogalmát sem. Habár ennek a kérdésnek nem az alkotmányban a helye, de problémásnak mondható, hogy ehhez egyetlen értelmezési támpont található, éspedig a még el nem fogadott alacsonyabb rendű jogszabályban: a kisebbségi törvény tervezetében. Eszerint pedig a kisebbségek parlamenti képviselettel is rendelkező érdekvédelmi szervezetei a „törvényes képviselők\".

Az már közismert (s erre most nem is térünk ki), hogy a román kisebbségvédelmi rendszerben a rendszerváltáskor kialakult képviseleti modell időközben demokráciadeficitessé vált.
A tervezett alkotmánymódosítás legvalószínűbb értelmezése tehát az 1990-ben kialakult kisebbségi érdekképviseleti monopóliumok alkotmányos aládúcolása. Persze a törvényhozási folyamatban a szóban forgó cikk más formát is kaphat, de ehhez a politikai kontextusnak jelentős mértékben meg kellene változnia.

Mensura Transylvanica Politikaelemző Csoport

Folytatás a jövő heti Szempontban