Szakaszgyőzelem a kisebbségvédelemben

Ez volt az első az európai polgári kezdeményezések történetében, amelynek fellebbezése sikeres volt. Az alábbiakban röviden áttekintjük a Minority SafePack létrejöttét, tartalmát, ugyanakkor részletesen bemutatjuk a luxemburgi bíróság döntését és annak következményeit.

Európai polgárok jogalkotási folyamatban

Az Európai Nemzetiségek Föderatív Uniója (FUEN), az RMDSZ, a Dél-Tiroli Néppárt és az Európai Nemzetiségek Ifjúsága (YEN) már 2011-ben kezdeményezte egy európai szintű kisebbségvédelmi keretszabályozás létrehozását az Európai Unión belül. A kezdeményezés egyik előzménye az Európai Parlament Kisebbségi Intergroupjának a 2000-es évek közepén beterjesztett javaslata volt, amely megrekedt az Európai Bizottság szűrőjén. 2012-ben egy új lehetőség adódott az elképzelés érvényesítésére.

A lisszaboni szerződés által bevezetett európai polgári kezdeményezés intézménye az európai polgárok jogalkotási folyamatban való részvételét teremti meg azáltal, hogy amennyiben legalább hét EU-tagállamból minimum egymillió választókorú állampolgár kezdeményezi egy uniós hatáskörbe tartozó kérdés szabályozását, akkor az EB-nek megfontolás tárgyává kell tennie, hogy kezdeményez-e jogi aktust a témában. Az aláírásgyűjtés elindításának előfeltétele, hogy az EB döntsön a nyilvántartásba vételről. Azt, hogy egy kezdeményezés nyilvántartásba vehető-e, azaz a benne foglalt témakör mennyiben tartozik az EU hatáskörébe, azt egy erre vonatkozó előzetes határozatban ugyancsak a bizottság állapítja meg.

A Minority SafePack elnevezésű polgári megmozdulás (teljes nevén Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe) kezdeményező bizottsága héttagú: Hans Heinrich Hansen dániai német, a FUEN volt elnöke (a kezdeményezők képviselője), Kelemen Hunor, az RMDSZ elnöke (a kezdeményezők helyettes képviselője), Luis Durnwalder dél-tiroli német, volt dél-tiroli kormányzó, Karl-Heinz Lambertz belgiumi német ajkú, Belgium német nyelvi közösségének volt miniszterelnöke, Anke Spoorendonk németországi dán, Schleswig-Holstein tartomány minisztere, Valentin Inzko karintiai szlovén, az ENSZ bosznia-hercegovinai főképviselője, Jannewietske de Vries hollandiai fríz, a hollandiai Frízföld tartomány volt minisztere. A MinoritySafePack hat területen – nyelv-oktatás-művelődés, regionális politika, közképviselet, egyenlőség, média, regionális (tagállami) támogatás – összesen 11 konkrét szabályozási javaslatot tesz, megjelölve a megfelelő jogalapokat, valamint a javasolt jogszabály típusát. A kezdeményezés tehát valójában nem egy, hanem több jogalkotási javaslatot tartalmazó csomag, amely az EU intézményrendszerében már létező és szabályozott területekhez kapcsolja a kisebbségi jogokat.

A Minority SafePack kezdeményezést 2013. július 16-án iktatták az Európai Bizottságnál, mely végül 2013. szeptember 13-án elutasította azt. Az elutasító levélben az EB megjegyzi, hogy megvizsgálta a kezdeményezést abból a szempontból, hogy megfelel-e az Európai Parlament és Tanács 2011/211-es rendeletében foglalt kritériumoknak, és megállapította, hogy az „nyilvánvalóan kívül esik az EB azon jogkörén, amely felhatalmazná, hogy jogalkotási javaslatot tegyen\". Az elutasító határozat ugyanakkor nem jelöli meg egyértelműen azokat a pontokat, amelyekre a fenti megállapítás érvényes. A kezdeményező bizottság úgy döntött, hogy az elutasító határozatot megtámadja az EU luxemburgi törvényszékén. A panaszt 2013. november 25-én iktatták, érvelésük alapja pedig az, hogy a bíróság semmisítse meg a határozatot azon az alapon, hogy az EB nem indokolta megfelelően az elutasító határozatát. A procedurális indokok mellett a fellebbezés tartalmi elemekről is szólt, amelyek kitértek azokra az intézkedésekre, amelyek az EB szerint az EU-s kompetencián kívül esnek. A kezdeményezők oldalán a perbe belépett Magyarország, míg az EB oldalán Szlovákia és Románia.

A bíróság ítélete és érvei

Az Európai Unió törvényszéké­nek első tanácsa az írásbeli szakaszt és a 2016. szeptember 16-ai tárgyalást követően, 2017. február 3-án a T-646/143 ügyben meghozta az ítéletét. A bíróság számba veszi a felperes és az EB érveit, és kiemeli, hogy az alapvető jogvita tárgya annak a kérdésnek az eldöntése, hogy milyen mértékben kellett volna a bizottságnak részleteznie ellenvetését azon javaslatokra vonatkozóan, amelyek véleménye szerint nyilvánvalóan nem tartoznak a hatáskörébe. Ugyanis a felperesek szerint meg kellett volna jelölnie azokat az okokat, amelyekre tekintettel az egyes szóban forgó javaslatokat illetően erre a következtetésre jutott. Indokolás hiányában a szervezők nem tudhatták, hogy az európai polgári kezdeményezésre irányuló javaslat mely részére vonatkozóan kellett volna bizonyítani kérelmük megalapozottságát, és adott esetben nem tudják az európai polgári kezdeményezésre irányuló javaslatot az EB által képviselt állásponthoz igazítani annak érdekében, hogy a bizottsághoz új javaslatot nyújtsanak be. A Románia és Szlovákia által támogatott bizottság ellenérvei szerint a beadvány törzsszövege egyértelműen jelezte a szabályozni kívánt témakört (nemzeti kisebbségek jogai), a különböző részletkérdések és konkrét javaslatok csupán a mellékletben szerepeltek. Ennek értelmében a bizottság úgy vélte, hogy a javaslat egy része nem tartozik a hatáskörébe, ezért az egész kezdeményezés nyilvántartásba vételét elutasította.

A bíróság azonban nem értett egyet a bizottság véleményével. Kijelenti ugyanis, hogy az EB annak ellenére utasította el a kezdeményezést, hogy az előterjesztők pontosan megjelölték a javasolt jogi normák típusait és a jogalapot. Úgy érvel továbbá, hogy bár a bizottság a kifogásolt határozatban „felidézi a szervezők által az európai polgári kezdeményezésre irányuló javaslatot alátámasztó kiegészítő információkban hivatkozott különböző jogalapokat, és ezt követően kijelenti, hogy az említett információkban szereplő bizonyos aktusok esetén jogosult lehet uniós aktusra vonatkozó javaslat előterjesztésére, az említett határozat csupán az említett javaslat mellékletének 1. fejezetében hivatkozott EUSZ 2. cikknek, az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének, valamint a Charta 21. cikke (1) bekezdésének megemlítésére szorítkozik. Majd kimondja, hogy mivel csak az európai polgári kezdeményezésre irányuló javaslat egyes részeit tudná nyilvántartásba venni, a kérelmet egészében el kell utasítani\".

A lényegre törő érve a bíróságnak, hogy a bizottság „nem tette lehetővé a szervezők számára az európai polgári kezdeményezésre irányuló javaslat mellékletében megfogalmazott javaslatok közül azok beazonosítását, amelyek ezen intézmény szerint a 2011/211. rendelet 4. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében kívül estek a hatáskörén, sem pedig az ezen értékelést eredményező indokok megismerését\", és következésképpen a kezdeményezőknek nem volt lehetőségük vitatni az említett értékelés megalapozottságát. Ugyanakkor a bíróság azt is kijelenti, hogy épp ebből a hiányosságból fakadóan maga sem tud felülvizsgálatot gyakorolni a bizottság értékelésének jogszerűsége fölött. Ez azt jelenti, hogy a bíróság elvi szinten megállapítja, hogy hiányosan megindokolt határozatok esetében önmagában ez a hiányosság elegendő ahhoz, hogy annak jogi értelemben vett értékelhetetlenségét és ennek következtében annak semmisségét vonja maga után. A bíróság nyitva hagyta annak lehetőségét, hogy egy európai polgári kezdeményezést tartalmától függetlenül, pusztán annak részleges elfogadhatatlansága miatt a bizottságnak joga van
teljes egészében elutasítani, ám ezt úgy kell megtegye, hogy a kezdeményezők beazonosíthassák azokat a részelemeket, amelyeket a bizottság hatáskörén kívül esőnek tart, és amelyek miatt az elutasítás mellett döntött.

Érdekes megfigyelni azt is, hogy a bíróság a teljes indoklásában központi helyre teszi az európai polgári kezdeményezés intézményének lényegét: azt, hogy a polgároknak jogi ismeretek hiányában is tényleges lehetőségük legyen részt venni az uniós jogalkotásban. Ebből a megközelítésből fakadóan olyan helyzetbe hozza a bizottságot, hogy az a közember számára is érthető, átlátható módját válassza a polgári kezdeményezések elfogadhatóságának vizsgálatában. Éppen ezért fektet akkora hangsúlyt arra, hogy különösen a polgári kezdeményezések ügyében fontos a részletes, érthető indoklás azokban az iratokban, amelyek révén az uniós polgárokkal közvetlenül kommunikál. Ezért is összegez az ítélet úgy, hogy „a megtámadott határozat nyilvánvalóan nem tartalmaz ahhoz elegendő információt, hogy a felperes megismerhesse az európai polgári kezdeményezésre irányuló javaslat nyilvántartásba vételének megtagadására vonatkozó indokokat az említett javaslatban szereplő különböző információkra tekintettel, és ennek megfelelően járjon el\". A törvényszék ítéletének érdekessége, hogy csupán procedurális témákat érint, és amint a törvényszéki meghallgatáson is történt, egyáltalán nem tér ki a tizenegy intézkedési javaslat befogadhatóságának kérdésére.

Az ítélet megsemmisíti a kifogásolt EB-határozatot, és rendelkezik a költségek viseléséről. Az ítélettel szemben az Európai Unió törvényszékének eljárási szabályzata értelmében fellebbezéssel lehet élni a bírósághoz (fellebbezés csak jogkérdésben lehetséges), ugyanakkor az nem halasztó hatályú, a bizottság attól függetlenül köteles két hónapon belül új határozatot hozni. Az ítélet nyomán a Minority SafePack kezdeményező bizottsága és a FUEN levélben fordultak az EB-hez, amelyben felhívják a testület figyelmét arra, hogy az európai polgári kezdeményezések regiszterében az elutasító döntést még nem semmisítették meg, és kérik ennek rendezését. Ugyanakkor bejelentették, hogy készen állnak a párbeszédre az EB-vel a kezdeményezés formájáról és tartalmáról. Véleményük szerint a jó kormányzáshoz tartozó alapvető jog (alapjogi charta, 41. cikk), hogy egy újabb döntés meghozatala előtt az EB konzultáljon a kezdeményezőkkel.

Jogi és politikai következmények

Bár a bírósági eljárás során valójában egy formai elem – a bizottság indoklási kötelezettsége – volt terítéken, mégis több szempontból is precedensértékű döntés született. Egyrészt jogi szempontból az EB kényszerhelyzetben van, ugyanis meg kell egyértelműen jelölnie, hogy melyek azok a pontok, amelyek nem tartoznak az uniós szabályozás körébe. Értelemszerűen ez újabb luxemburgi pert is vonhat maga után azzal kapcsolatban, hogy a bíróság állapítsa meg az ebben a témakörben igencsak pontatlan uniós hatáskörök pontos határait.

A FUEN nyilatkozatai szerint az EB következő döntésétől függően több forgatókönyv is elképzelhető. Kevéssé valószínű, hogy az EB pozitív döntést hoz, és ezúttal regisztrálja a kezdeményezést, megadva az aláírásgyűjtés azonnali elindításának lehetőségét. A második forgatókönyv szerint az EB részleges regisztrálásról hoz döntést, amelyre akkor teremtődhet esély, ha valós párbeszédbe kezd a kezdeményezőkkel, amelynek megegyezés lesz a vége. A harmadik lehetőség egy újabb negatív döntés, amely azonban a részletes indoklás révén lehetőséget teremt arra, hogy a kezdeményezők a befogadható elemekből (amennyiben elégségesnek ítélik meg azokat) új javaslatot nyújtsanak be, miközben párhuzamosan a törvényszék tartalmi értelmezését kérik az elutasított elemekkel kapcsolatban. Az EB nehéz helyzet előtt áll, ha az általa megfogalmazott pozitív elemeket is elutasítja egy harmadik döntésben. A FUEN célja az egyéves aláírásgyűjtési kampány mihamarabbi elindítása, amelynek révén tematizálhatják az európai kisebbségpolitikát, bevonhatnak több tagállamot és régiót, az európai közbeszéd tárgyává tehetik felvetéseiket. Az is rendkívül fontos, hogy a bírósági döntés következtében az EU különböző szintjein és intézményeiben felerősödhet a kisebbségi jogvédelem kérdése, az őshonos nemzeti közösségek kultúrája, anyanyelve és hagyományai megőrzésének és fejlesztésének szükségessége és fontossága.

Nemzetpolitikai Kutatóintézet, Budapest

1 Az Európai Unió luxembourgi székhelyű bírósága két igazságszolgáltatási fórumból áll, a bíróságból és a törvényszékből