Erősebb alkotmányos védelem kell a helyi autonómiának

E fogalom bekerült a román alkotmányba, valamint néhány magasztos hangvételű szakasz erejéig a helyi hatóságokat szabályozó 2001/215-ös számú törvénybe, annak is az elejére, hogy az elv fontosságát ezáltal is hangsúlyozza a jogalkotó. Elmondhatjuk tehát, hogy Romániában a helyi autonómia törvényi, alkotmányos védelemben részesül, és ez így rendjén is van. A probléma, mint minden másban, a jogszabályok alkalmazásában van, amikor is a helyi közügyek intézése, a helyi közösségek támogatása terén a helyi hatóságok szembesülnek azzal a ténnyel, hogy amit ők értettek helyi autonómia alatt, a helyi autonómia tőlünk nyugatabbra általános érvényűként elfogadott fogalmát a kormány illetékes szervei (prefektúra, fogyasztóvédelem), számvevőszék vagy akár a bíróságok átértelmezik, és létrehoznak egy Dâmboviţa-parti helyiautonómia-jogértelmezést, amelyet az alábbi érvelésben megpróbálok röviden bemutatni.

Bizonytalan jogi környezet

Meggyőződésem, hogy a helyi autonómia nyugat-európai fogalmának romániai érvényesülésével foglalkozni kell, mert a hétköznapok bebizonyították, hogy a fogalmi zavar, ami e területen uralkodik, nagy gondot tud okozni a választott helyhatóságok működésében. Kérdésfelvetésem nem elméleti. Második ciklusát töltő megyeelnökként rendszeresen találkozom olyan helyzetekkel, amikor egy adott helyi, megyei probléma megoldásánál, tanácshatározat meghozatalánál folyik a tanakodás, hogy akkor most a helyi/megyei tanácsnak ehhez van-e joga, vagy nincs. Hargita megyében például a családok jelentős hányada számára egzisztenciát jelent a gazdálkodás, az uniós támogatások lehívása, ezért fontos a gazdák társulásának, szövetkezésének kérdése. Családok ezrei számára lényeges kérdés a gazdák által megvásárolt tejet és egyéb terményt begyűjtő és a feldolgozókhoz hasonló, további létesítmények, beruházások zavartalan működése, az értékesítési lehetőséget biztosító helyi piacok rendszerének kialakulása, bővülése, a gazdaképzési programok és minden, ami a gazdát segíti abban, hogy boldoguljon, állatot tudjon tartani, gazdálkodhasson, és ne kelljen városra költözzön megélhetés híján, vagy külföldre emigráljon. Egzisztencia, állandó bevétel nélkül nincs megélhetés, nincs gyerekvállalás, nincs semmi. Azon a kistelepülésen, ahol megszűnik a tejbegyűjtés, az emberek magukra maradnak, ott a falu kihal, és a mellékelt cikkben bemutatott sorsra jut.

Természetesen mindazon tevékenységekről (gazdák önszerveződésének támogatása, képzése stb.), amelyeket az előzőekben felsoroltam, a helyi/megyei tanácsok feladatkörét meghatározó 2001/215-ös számú törvény mélyen hallgat. A törvény tételesen felsorolja azokat a közszolgáltatásokat, amelyek biztosítása a helyi/megyei tanácsok feladata. Ha csak ezeket biztosítja a helyi/megyei tanács az állampolgárok számára, akkor nem is találhatja magát szembe olyan típusú ellenőrzésekkel, számonkérésekkel, amelyek azt kifogásolják, hogy olyat cselekedett, amit a törvény nem ír elő tételesen a számára. A gazdák támogatása például ilyen tevékenység, és annak ellenére, hogy a falvakon élők többsége még ma is mezőgazdaságból él, a törvény értemében rajtuk sem a helyi tanácsok, sem a megyei tanácsok nem segíthetnek költségvetési források felhasználásával. Ha segítenek, akkor könnyen számvevőszéki és egyéb hatósági ellenőrzéssel találhatják magukat szemben arra való hivatkozással, hogy a mezőgazdaság ügye az illetékes minisztériumhoz és az annak alárendelt szervekhez tartozik, de nem a helyi/megyei tanácsokhoz. Az már senkit sem érdekel, hogy a minisztériumnak az európai uniós támogatások elosztásán túl másra nincs anyagi mozgástere, nincs lehetősége arra, hogy a gazdák helyi, megyei, regionális szinten keletkező sajátos problémáit kezelje. Hiába jönnek az emberek fogadóórára a polgármesterhez vagy a megyei tanács elnökéhez, hogy megszűnt a tejcsarnok, nincs ki átvegye a tejet, és azt meg kell itassák az állatokkal, vagy ki kell öntsék, és a család jövedelem nélkül marad, a polgármester vagy a megyeelnök tulajdonképpen tehetetlen, mert a keze kötve van. Nincs olyan törvényi rendelkezés, amely ilyenkor számára megengedné, hogy segítsen olyan problémák megoldásánál, ami esetenként néhány ezer lejes kiadást jelentene. Eurómilliókat költhet aszfaltozásra a megyei tanács, ezt szabad. Le lehet aszfaltozni a legeldugottabb falvakhoz is vezető utakat, ezt a törvény megengedi, de gazdák szövetkezését támogatni helyben, helyi forrásból már problémás. Az agrárkamarák megyei tanácsokhoz való csatolásával e téren némileg javult a helyzet, de ettől függetlenül a fentiekben felvázolt probléma valós, és hasonlókat vég nélkül lehetne sorolni.

A gazdákat támogatni kell, mert önállóan nem tudnak megerősödni. Támogatni kell összefogásukat, hogy állni tudják a nagy multinacionális élelmiszer-termelőkkel a versenyt, ennek fontosságát mindenki elismeri. De ha valaki e téren tesz is, az jó eséllyel számíthat a hatósági ellenőrzésekre, perekre azon a jogcímen, hogy a helyi/megyei tanácsnak ehhez nincs joga. Az ellenőrző szervek ezt nem rosszindulatból teszik, hanem azért, mert kialakult a helyi autonómiának egy olyan értelmezése Romániában, amely szerint a helyi/megyei tanácsok csak azokkal a helyi közügyekkel foglalkozhatnak, amelyeket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet tételesen felsorol.

Lenullázott autonómiaelv

A fentiekben én most csak egy kérdéskört ragadtam ki, de azoknak a helyileg fontos ügyeknek a felsorolása, amelyekben nem rendelkeznek jogszabályi felhatalmazással a helyi/megyei tanácsok, igencsak hosszas lenne. És mindennek az a magyarázata, hogy a helyi önkormányzatok európai chartájában világosan és egyértelműen lefektetett elv, nevezetesen, hogy a helyhatóságok minden olyan helyileg fontos üggyel foglalkozhatnak, amelynek intézését, szabályozását törvény nem utalja más állami szerv kizárólagos hatáskörébe. Nálunk ezen értelmezés félresiklott, és a helyhatóság azzal foglalkozhat, amit számára a törvény megenged, ami természetesen a fogalom kiüresítését jelenti.

Természetesen a helyzet nem épp olyan drámai, mint ahogy felvázolom, túlzás lenne, nem felelne meg a valóságnak azt állítani, hogy Romániában a helyi autonómia csak papíron létezik, nem érvényesül. Az viszont igaz, hogy érvényesülése nem zökkenőmentes, és mint minden ebben az országban, vitáktól terhes, és jogalkotói, jogalkalmazási bizonytalanság övezi. Az uralkodó nézetet, jogértelmezést, ami e téren tapasztalható, a 215-ös törvény 5. szakasza (2) bekezdésének hibás értelmezése adja.

5. szakasz
(1) A helyi közigazgatás hatóságai a törvény keretei között kizárólagos, megosztott és delegált hatásköröket gyakorolnak.
(Autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate.)
(2) A helyi autonómia a törvény keretei között minden egyes területen kezdeményezési joggal ruházza fel a helyi közigazgatás hatóságait, kivéve azon hatásköröket, amelyek gyakorlását kifejezett módon más hatóságok gyakorolhatnak.
(Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date in mod expres în competenţa altor autorităţi publice.)
(2001. évi 215-ös törvény a helyi hatóságokról)

Az általunk használt terminológia alapján tulajdonképpen e jogszabály a romániai helyi önkormányzatokról (helyi/megyei tanácsok) szóló törvény, amelyet a prefektúrák, más kormányzati szervek és sajnálatos módon egyes bíróságok is úgy értelmeznek, hogy a helyi/megyei tanács csak azt a feladatot láthatja el, amelyet számára a törvény előír, pontosan meghatároz. E jogértelmezésnél számukra a fogódzót a második bekezdésnek az a passzusa jelenti, amely a helyhatósági jogosítványok jogszabályi keretek között való gyakorlására utal (în limitele legii). E jogértelmezéssel viszont van egy alapvető probléma: lenullázza, kiheréli a helyi autonómia elvét, amelyet egyébként definiálni hivatott, ugyanis a helyi önkormányzatok európai chartájának 3. cikkelye pontosan meghatározza a helyi önkormányzás fogalmát, ami a következő: „A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.\" (Helyi önkormányzatok európai chartája)

Mi is az a helyi autonómia?

Feltételezem, hogy az olvasó számára sem kétséges a fenti rendelkezést olvasva, hogy mit jelent a helyi autonómia valójában. A helyi autonómia azt jelenti, hogy mindazon helyi fontos ügyben, amelynek ellátását törvény nem adja kormányzati szerv hatáskörébe, a demokratikus úton választott helyi/megyei testület eljárhat. És az, hogy helyben mi fontos ügy, helyben eldöntendő kérdés. A helyben fontos kérdések köre nem határozható meg törvényben, nem határozható meg semmilyen más jogszabályban, ugyanis az a fontos helyben, ami a helyieknek fontos. Ha az állampolgár a Duna-deltában él, akkor számára a helyi/megyei tanács útépítési kompetenciái nem relevánsak, ugyanis ő csónakkal, hajóval közlekedik, és számára e közlekedés feltételeit meghatározó intézkedések a lényegesek. Természetesen erről, tehát a hajón vagy csónakon való közlekedés infrastrukturális feltételeinek a megteremtéséről a 215-ös törvény egy szót sem ejt, mert nem is ejthet, az élet ugyanis annál sokkal színesebb, mint hogy azt egy törvényben lehetne szabályozni.
A helyi autonómia vonatkozásában tehát törvényi, alkotmányos szintre kellene emelni e fogalom lényegét, nevezetesen azt, hogy azokban az ügyekben, amelyek a helyi közösség számára fontosak, és amelyek ellátását törvény nem utalja más állami szerv kizárólagos hatáskörébe, ott a helyi/megyei tanács eljárhasson. Tulajdonképpen ez a helyi autonómia lényege. Tehát én nem várok el a most kormányzó 70 százalékos kormányzati többségtől mást, mint azt, hogy az alkotmányban, illetve a törvényben biztosítsa ezt, mert a helyi autonómia esetleges érvényesülésének problémájával minden egyes helyi választott szembesül, pártállástól és etnikumtól függetlenül.

A probléma lényege az, hogy az európai chartában, illetve a 215-ös törvényben is a helyi autonómia törvényi feltételek közötti gyakorlását meghatározó rendelkezést kiterjesztve értelmezik azok a kormányzati szervek, amelyek a helyi/megyei tanácsok határozatait jogellenessé akarják minősíteni. Különösen a prefektusi hivatalok, arra való hivatkozással, amit a fentiekben már többször leírtam, hogy amely ügytípust a törvény nem ír elő tételesen, azzal a helyi/megyei tanácsnak nincs joga foglalkozni. Természetesen e jogértelmezés téves, sőt jogszabálysértő, ha ugyanis elolvassuk figyelmesen a 215-ös törvény 5. szakasza második bekezdésének utolsó passzusát, amely rögzíti, hogy minden olyan kompetenciát elláthatnak a helyhatóságok, amely nincs más állami szerv kizárólagos hatáskörébe utalva (să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice), akkor egyértelművé válik számunkra, hogy e jogszabályi bekezdésnek a jogok jogszabályi keretek közötti (limitele legii) gyakorlására való utalását csak úgy lehet értelmezni, ha ezt formai és nem tartalmi rendelkezésnek tekintjük. Egy dolog ugyanis, hogy egy jogalanynak – legyen az egy helyi/megyei tanács – mihez van joga, miben dönthet, és másik dolog, hogy e döntéshozatala során, illetve a döntéshozatalt követően milyen eljárási és egyéb formai jellegű szabályokat köteles betartani. Támogathatja-e a helyi/megyei tanács, és ha igen, mennyivel a gazdák szövetkezését – e kérdések eldöntése tartalmi kérdés, és tanácsi kompetencia. Az már formai kérdés, hogy a támogatási döntés meghozatala során miként választja ki a támogatásra érdemeseket, miként folyósítja a támogatást, hogyan ellenőrzi. Minden egyes ilyen intézkedésnek pénzügyi, ellenőrzési, nyilvánossági és egyéb előírást tartalmazó jogszabályok sokasága határozza meg a kereteit, és számomra nem kétséges, hogy ez a helyes értelmezése a törvény helyhatósági jogosítványok jogszabályi keretek között való gyakorlására vonatkozó utalásának, tehát a „limitele legii\" fogalomnak. Mégis, ez a két sík, tehát az anyagi jogi, illetve az eljárásjogi, a formai és a tartalmi a prefektusi hivataloknál és más ellenőrző szerveknél összecsúszik, ami nagy hiba, mert kiüresíti a helyi autonómiát jól definiáló törvényi rendelkezést.

Ezért azt javasolom a kormányzati többségnek, hogy az e téren tapasztalható jogalkalmazási vitákra való tekintettel a 215-ös törvény 5. szakaszát emeljék be szó szerint az alkotmányba, mert az jelenleg csak megemlíti e fogalmat a 120. szakasz (19) bekezdésében, de a tartalmát nem fejti ki. Egy ilyen fontos elv esetén, mint ami a helyi autonómia, ezen az állapoton változtatni kell, különösen egy olyan országban, amely két évtizede hagyott maga mögött mindenféle autonómiát megtagadó, sőt üldöző államszervezetet. A helyi autonómia fogalmának pontos, világos, félreértelmezhetetlen definiálására van szükség az alkotmányban. Ezáltal biztosítható az alacsonyabb szintű jogalkotásban, a hatósági jogalkalmazásban, illetve közigazgatási bíráskodásban a jelenleg tapasztalható jogértelmezési káoszt felváltó, az alkotmánybíráskodás által garantált, egységes jogértelmezés. Ha ez megtörténik, és a helyi autonómiát kiüresítő kormányzati meg egyéb hatósági aktusok valós alkotmánybírósági kontroll alá kerülnek, akkor szerintem az állampolgárbarát demokratikus intézményrendszer kiépítése terén jelentőset haladunk előre. Ez olyan kérdés, ami fontosabb még a regionalizációnál is, ugyanis a helyi autonómia akadálytalan érvényesülése hiányában a különböző szintű (helyi, megyei, regionális) választott testületek csak látszatintézmények, és korlátlan kormányzati függésük a fentiekben ismertetett téves jogszabály-értelmezés által továbbra is garantált marad.

Kiszámíthatóság kell

E téren tehát van egy komoly kodifikációs feladat, amelyet még kiegészítenék egy másik aspektussal is. Nevezetesen azzal, hogy a helyi autonómia érvényesülésének feltétele, hogy a helyi választott testületek által hozott döntések – tehát a helyi/megyei tanácsi határozatok – megfelelő védelemben részesüljenek, és a helyi jogalkotás is az országoshoz (parlament) hasonló védelemben részesüljön. Ma bárki, bármely helyi/megyei tanácsi határozatot határidő nélkül megtámadhat a bíróságon. Önmagában ez a tény szerintem nonszensz úgy, ahogy van, ugyanis a helyi/megyei tanácsi határozat akkor tudja kiszámítható módon biztosítani a helyi viszonyok szabályozását, ha a törvényhez hasonló védelemben részesül. Bármikor, bárki által megtámadható, bíróságon megsemmisíthető szabályokból nem lehet koherens, stabil és kiszámítható helyi normarendszert kialakítani. Ezért a helyi/megyei tanácsi határozatok bírósági megtámadásának lehetőségét csökkenteni kell akár úgy, hogy arra kizárólag az alkotmánybíróság kap hatáskört, akár úgy, hogy megmarad a jelenlegi bírósági út, de leszűkül az ilyen eljárás kezdeményezésére jogosult személyek köre. A helyi normarendszerek stabilitása, kiszámíthatósága, a szakmaiság és jogszerűség érvényesülése szempontjából fontos garanciális elem lehet e szűkítés. Azt tartanám helyénvalónak, ha ilyen eljárások kezdeményezésére jogosultsággal rendelkezne a prefektus jogvesztő (30 napos) határidőn belül, illetve állampolgári kezdeményezésre a nép ügyvédje vagy egy-egy konkrét ügyben eljáró bíró, ha az általa elbírált ügy összefüggésben van egy helyi/megyei tanácsi rendelettel, de más nem.

A lényeg az, hogy stabilitás és kiszámíthatóság kell, mert ellenkező esetben az állami/helyhatósági cselekvés parttalanná és kiszámíthatatlanná válik.

Borboly Csaba

A szerző a Hargita Megyei Tanács elnöke