Lisszaboni Szerződés és közös politikák

A szkeptikusok fő érve az volt, hogy az integrációt csak a külső fenyegetettség hívta életre és ennek elmúltával megszűnik az összetartási kényszer. Ezzel szemben a közös érdekek (mindenekelőtt a kölcsönös gazdasági függés) nemhogy a szétesést, hanem éppen ellenkezőleg, az együttműködés további mélyülését (az egységes piac és a gazdasági és monetáris unió megvalósítását, valamint az együttműködés nem gazdasági jellegű területeinek megerősítését) eredményezték. Ráadásul egyre több ország kapcsolódott be intézményesen is az integrációs folyamatba.

Az európai uniós tagság vonzó jövőképpé vált és azt is látni kell, hogy amelyik ország nem rendelkezik a tagság lehetőségének ígéretével – és ez különösképpen igaz a rendszerváltó közép- és kelet-európai országokra –, ott súlyos konfliktusok, csalódás és lemaradás indulhat el (erre jó példa a volt Jugoszlávia több utódállamának esete is – persze a Balkánt érintő sajátos belső konfliktusok mellett). Tehát az integráció vonzereje az elmúlt két évtizedben nemhogy csökkent volna, hanem éppen ellenkezőleg: szinte valamennyi európai ország az Európai Unió részesévé kíván(t) válni.

Ugyanakkor intő jel a részt vevő országokban tartott közvélemény-kutatások vagy népszavazások során tükröződő elbizonytalanodás és sokszor megnyilvánuló EU-ellenesség is. Ezek a jelenségek azt mutatják, hogy az európai integráció valódi jelentőségéről, az együttműködés céljairól és kialakított kereteiről kevés az információ. Illetve az is egyértelmű, hogy a kialakult keretek egyre bonyolultabbá tették az integráció működését, a döntéshozatal átláthatóságát.

Az emberek sokszor távolinak, megfoghatatlannak érzik a létrejött szupranacionális intézményi, illetve szabályozási kereteket, éppen ezért az Unió átlátható működése és az intézmények kellő legitimációja az integrációs folyamat jövőbeli sikerességének alapvető fontosságú feltételét jelenti. Ezen a téren jelentős változások indulhatnak el a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződéssel.

Az elmúlt hónapok hírei elsősorban a szerződés hatálybalépését lehetővé tevő második ír népszavazásról és a szerződést utolsóként ratifikáló lengyel és cseh elnök aggályairól – és a cseheknek adott mentességről – szóltak. Majd miután megoldódtak a hatálybalépést akadályozó kérdések, a figyelem máris a két új tisztségviselő (az Európai Tanács elnöke és az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője) megválasztására irányult. Mindeközben az Európai Bizottság tagjainak jelölési folyamata is elindult és összeállt az új biztosjelöltek névsora, és a Bizottság elnöke döntött az egyes jelölteknek szánt területek elosztásáról.

Most a leendő biztosok európai parlamentbeli meghallgatási folyamata következik. Mindezek a hírek számos jelentős, tartalmi változástól terelik el a figyelmet. A változások egy része a döntéshozatali folyamat reformját érinti, a demokratikusabb működést, a nagyobb fokú átláthatóságot és elszámoltathatóságot segíti elő. Ezekkel a kérdésekkel jelen cikk nem kíván foglalkozni. A másik nagy kérdéskört az uniós politikák csoportosítása és a világos hatásköri megosztás kialakítása jelenti. A cikk ezeket a tartalmi változásokat kívánja megvilágítani.

Az integráció eredményes működése és a belső és külső kihívásokra adandó európai válaszok kidolgozása értelemszerűen már az integrációs folyamat kezdetétől szükségessé tette, hogy az Unió (illetve a Közösség) szintjén megfelelő hatáskörök alapján közös politikák alakuljanak ki, amelyek köre az integráció mélyülésével fokozatosan bővült. A közös politikák fogalma alatt nagyon eltérő erősségű és jellegű politikákat és közösségi/uniós szintű hatásköröket kell érteni, ami közös bennük, az lényegében azon a felismerésen alapul, hogy bizonyos kérdéseket indokolt uniós szinten kezelni, mert így jobb kereteket lehet kialakítani az adott politika szabályozása, működése esetében.

A Lisszaboni Szerződést megelőzően az európai integráció két szerződésen alapult: az egyik az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSZ), amely a többször módosított, az EGK-t alapító szerződés változata. A másik az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ), melyet a maastrichti csúcson fogadtak el. Emellett létezett az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK) létrehozó szerződés, melyet 50 évre kötöttek, úgyhogy 2002 nyarán hatályát vesztette, másrészt az Euratom-szerződés – vagyis az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó szerződés –, amelyet az EGK alapítószerződésével egy időben kötöttek és jelenleg is különálló szerződést képez ezen a speciális területen.

Az 1993 novemberében életbe lépett maastrichti szerződéssel létrejött az integráció hárompilléres modellje, melynek az 1. pillérét a korábbi közösségek képezték (lényegében a gazdasági együttműködés), itt vezették be az Európai Közösség elnevezést; valamint a kormányközi jellegű 2. és 3. pillér: a közös kül- és biztonságpolitika, valamint eredetileg a bel- és igazságügyi együttműködés. Ez utóbbi az amszterdami szerződés hatálybalépésével (1999. májusától) büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre változott, miután az idetartozó többi terület átkerült az 1. pillérbe. A 2007 decemberében aláírt Lisszaboni Szerződés az EKSZ-t átnevezi az Európai Unió működéséről szóló szerződéssé (EUMSZ), a másik szerződés (az EUSZ) elnevezését pedig változatlanul hagyja.

Tartalmilag a politikákat érintő jelentős változás, hogy a pilléres rendszer megszűnt, és az EUSZ-ban már csak a közös kül- és biztonságpolitika maradt. A lisszaboni szerződés nagy vívmánya, hogy az Európai Közösség elnevezést is felváltja az Európai Unió elnevezés, amely eddig csak a 2. és 3. pillér keretében működő politikákkal kapcsolatban volt jogilag értelmezhető. Jól ismert, hogy az Európai Unió elnevezés inkább politikai kategóriaként került bevezetésre, ugyanis a korábbi szerződés az EU-t nem ruházta fel nemzetközi jogalanyisággal. Tehát 2009. december 1-jét megelőzően csak az Európai Közösségnek volt nemzetközi jogalanyisága. Ez a furcsa helyzet oldódott meg a lisszaboni szerződés hatálybalépésével, amikor tehát az Európai Közösséget felváltotta az Európai Unió elnevezés.

Az EKSZ nem tartalmazta a politikák csoportosítását aszerint, hogy melyiknél milyen erős a közösségi hatáskör. Ezen a területen jelentős változást hozott a Lisszaboni Szerződés. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 2. cikke már definiálja az Unió hatásköreinek típusait és területeit. Ennek értelmében egyértelművé válik az, hogy mely területeken kizárólagos az Unió hatásköre és mely területeken megosztott a tagállamok és az Unió között, valamint mely területeken rendelkezik hatáskörrel az Unió a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések megtételére.

Hozzá kell tenni, hogy nagyon jelentős tartalmi változás az egyes politikák szabályozásában nem következik be, kisebb kiegészítésekkel lényegében a korábbi EKSZ cikkeire épülnek az egyes politikákra vonatkozó rendelkezések. (Talán a legfontosabb lényegi változás a közös energiapolitika megjelenése a szerződésben.) A hatáskörmegosztás azonban mindenképpen áttekinthetőbbé teszi a politikák rendszerét, az uniós szint és a tagországok feladatainak elhatárolását.

A szerződés (EUMSZ 3. cikk) az alábbi politikák esetében határozza meg az Unió kizárólagos hatáskörét: vámunió; a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása; monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek hivatalos pénzneme az euró; a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében; közös kereskedelempolitika. A szerződés 4. cikke sorolja fel az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskör alkalmazásának területeit: belső piac; a szociálpolitikának a szerződésben meghatározott vonatkozásai; gazdasági, társadalmi és területi kohézió; mezőgazdaság és halászat, kivéve a tengeri biológiai erőforrások megőrzését; környezetvédelem; fogyasztóvédelem; közlekedés; transzeurópai hálózatok; energiaügy; a szabadságon, a biztonságon és a jog érvénysülésén alapuló térség; a közegészségügy terén jelentkező közös biztonsági kockázatoknak a szerződésben meghatározott vonatkozásai.

Az EUMSZ 4. cikke külön bekezdésekben említ két politikát: a kutatás, technológiafejlesztés és az űrkutatás területét, valamint a fejlesztési együttműködés és humanitárius segítségnyújtás területét, ahol az Unió hatáskörrel rendelkezik egyes intézkedések megtételére, de a szerződés szövege hangsúlyozza, hogy ez a hatáskör-gyakorlás nem akadályozhatja meg a tagállamokat saját hatásköreik gyakorlásában. Az 5. cikkben megfogalmazódik, hogy a tagállamok összehangolják gazdaságpolitikájukat, amihez kapcsolódóan a Tanács fogad el intézkedéseket és átfogó iránymutatásokat.

Az Unió a foglalkoztatáspolitika összehangolása céljából is intézkedéseket hoz, és iránymutatásokat dolgoz ki. Emellett a tagállamok szociálpolitikájának összehangolása céljából is kezdeményezéseket tehet. Az EUMSZ 6. cikke sorolja fel azokat a területeket, ahol az Unió a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására vonatkozóan rendelkezik hatáskörrel. Ezek a területek a következők: az emberi egészség védelme és javítása; ipar; kultúra; idegenforgalom; oktatás, szakképzés, ifjúság és sport; polgári védelem; igazgatási együttműködés.

A Lisszaboni Szerződés életbelépése után is az EUSZ-ben szerepel a közös kül- és biztonságpolitika, amely alapvetően továbbra is kormányközi jellegű együttműködés marad. Mindehhez hozzá kell tenni, hogy a régi 308. cikk az EUMSz-ben 352. cikként él tovább, de jelentős tartalmi pontosításokkal és korlátozásokkal is. Ugyanis a szerződésben pontosan nem definiált területeken esetleg szükséges uniós szintű fellépés nem a közös piac működéséhez, hanem a meghatározott politikák keretében a szerződésben meghatározott célkitűzések valamelyikének megvalósulásához kapcsolódik – abban az esetben, ha nem biztosított a megfelelő hatáskör.

A cikk értelmében a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag fogadja el a megfelelő rendelkezéseket. Új fejlemény az is, hogy a Bizottság köteles felhívni a nemzeti parlamentek figyelmét azokra a javaslatokra, amelyek ezen a cikken alapulnak. Továbbá a cikk leszögezi, hogy az intézkedések nem eredményezhetik a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek harmonizációját olyan területeken, amelyeken a szerződések kizárják azt. Külön kiemelik, hogy ez a cikk nem szolgálhat a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos célkitűzések megvalósításának alapjául.

Mindezen tartalmi változások tükrében várható, hogy a közös politikák fejlődése világosabb keretek között folytatódhat az előttünk álló évtizedek során. Áttekinthetőbbé válik a szupranacionális és a nemzeti hatáskörök közötti jogosítványok megosztása, az Unió és a tagországok törvényhozása közötti kompetenciák meghatározása. A Lisszaboni Szerződés egyértelművé tette, hogy mely területeken rendelkezik valamilyen mértékű hatáskörrel az Unió, és mely területek maradnak a tagországok kezében.

Szerző: Kengyel Ákos, a Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági tanszékének oktatója, egyetemi docens, http://web.uni-corvinus.hu/~vilgazd/hirlevel