Aszimmetrikus megoldások az EU-tagállamok közigazgatásában

A 19–20. századi nemzetállamok modernizált területi-közigazgatási rendszerei általában felszámolták az etnoregionális sajátosságokat őrző helyi jogrendszereket (home rule-okat) – például a baszk fuerost, a székelyek széki szervezeteit vagy (de csak kisebb részben) a skót jogot –, és így a kisebbségek nyelvi és kulturális aszszimilációjának egyik legfontosabb eszközeként funkcionáltak. A folyamat a 18. század végén, a francia forradalmat követően bontakozott ki, és a napóleoni háborúk nyomán vált uralkodóvá: a nemzetállamok általában egyetlen központú, egységesített közigazgatást alakítottak ki.

Ez összefügg azzal, hogy ekkor gyökerezett és szilárdult meg az elképzelés, hogy a kulturális és ideológiai pluralizmus az államon belül biztonsági kockázatot jelent, amire az államok a közoktatás, a katonai képzés és az igazgatás egységesítésével válaszoltak. A horizontális politikai térfelosztás közigazgatási egységesítésében is ez játszott szerepet.

Azonban az európai államok 20. század végi – 21. század eleji átalakulásában elsősorban a közigazgatási mezoszint ki- és átalakítása, a regionalizációs folyamatok jelentik a politikai térszervezés legdinamikusabb pászmáját. E folyamat sajátos fejleményeként az aszimmetrikus megoldások ismét az előtérbe kerültek. Az Európai Unió huszonhét tagállamának államszerkezetét, területi-közigazgatási rendszerét vizsgálva ezeknek az államoknak egyharmadában valamilyen aszimmetrikus megoldásra bukkanunk.

A mellékelt táblázat, melynek adatai a Study on the Division of Powers between the European Union, the Member States, and Regional and Local Authorities című, 2008-as tanulmányból (az European University Institute – Florence kiadásában) származnak, ezeket az elemeket mutatja be néhány olyan kiegészítéssel, melyeknek forrása elsősorban a Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula szerkesztésében megjelent, Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása című, a Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. által Budapesten 2011-ben kiadott tanulmánykötet.

Az államszerkezet klasszikus tipológiája szerint három alaptípus különböztethető meg: a) föderális szerkezetű állam; b) regionális állam; c) egységes szerkezetű (unitárius) állam. A politikai-közigazgatási térfelosztás mezoszintjének egyik sajátos kérdése, hogy néhány államban ez tulajdonképpen két szintet is jelent. E szintek elnevezése az egyes országok sajátosságaitól, tradícióitól függ. Az egységes fogalomhasználathoz az idézett 2008-as tanulmány a régió–provincia fogalompárost javasolja. A régió megfelelői a föderatív államokban a föderatív egységek, a landok (Németország, Ausztria) vagy a régiók (Belgium).

A regionális államokban a régiók, az autonóm régiók, a tartományok stb. felelnek meg ennek a szintnek. A provincia, mely a régiók alatti szint területi egysége, a különböző országokban eltérő státusú közigazgatási egységeket jelenthet; ezek a helyi hagyományokra támaszkodva nagy változatosságot mutatnak, nevük is különböző. Így: megye (Magyarország, Románia), Kreis (Németország), county (Anglia), provincia (Olaszország), département (Franciaország) stb.
Ha ezeket az aszimmetrikus közigazgatási egységeket megnézzük, akkor a következő típusok és sajátosságok állapíthatók meg:

– sok közöttük a sziget; a szigeteknek mint területi-közigazgatási egységeknek a területe „természetileg” meghatározott, így nem váltak határkiigazító, térfelosztási politikai viták tárgyává (a valamely országhoz való tartozást kivéve), ugyanakkor igazgatásuk is több szokásjogi elemet őrzött meg, mivel – általában – távolabb voltak hatalmi centrumoktól (Szardínia, Szicília, Korzika, Madeira stb. sajátos státusa a történelmi előzmények mellett ezzel is magyarázható)

– számos kisebb sziget, külső terület, illetve exklávé sajátos státusa a korábbi hódítások, birodalmi viszonyok maradványa (Ceuta, Melilla), illetve gyarmati sorsból váltak valamely állam külső tartományává (Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Guadeloupe, Réunion, Francia Guyana stb.)

– teljesen kivételes esetként kell számba venni a Västra Götaland és Skane régiók esetét, amelyek kísérleti jelleggel kaptak „régióstátust” Svédországban; a közigazgatási kísérleteknek egyik skandináv példája ez – hasonló kísérletre került sor például Dániában a 2007-es reform során: Bornholm szigetén a települési önkormányzati összevonás és átszervezés eredményességét vizsgálták

– végül az esetek többségében olyan európai területekről van szó, amelyek etnoregionális sajátosságaik folytán tettek szert regionális autonómiára, illetve különleges státusra; ennek általában alkotmányos alapja van (az olasz különleges jogállású és a spanyol alkotmányos régiók – Dél-Tirol, Katalónia, Baszkföld stb. –, a brit devolúció eredményeként létrejött „nemzetek”, az Aland-szigetek stb.).

Összegezve: megállapítható, hogy az aszimmetrikus megoldások jelen vannak az uniós tagállamok közigazgatásában, a tagállamok több mint egyharmadának területi-közigazgatási rendszerében találhatunk ilyen megoldást. Az aszimmetrikus közigazgatási elemek egy jelentős részében etnoregionálisan motivált politikai egyezség alapján alakult ki a sajátos önkormányzati megoldás; ezek esetében az önkormányzatiság egyfajta fejlődése, evolúciója is végbement, amelyre alkotmányos alapokon került sor, vagyis alkotmányos mechanizmusok közvetítésével.

Bakk Miklós
(Egy nagyobb tanulmány alapján, mely a Nemzeti Kisebbségkutató Intézet számára készült, olvasható a Mensura Transylvanica honlapján)