Románia schengeni csatlakozása

A csatlakozás körüli tárgyalások eredményeit, a tagállamok minisztereinek és a bizottság képviselőinek fenntartásait, a jogállamiságra vonatkozó nyilatkozatait szem előtt tartva, továbbá az Együttműködési és Értékelési Mechanizmus (a továbbiakban CVM-jelentés) ajánlásait figyelembe véve megállapíthatjuk, hogy a schengeni csatlakozás nem csak a technikai és információs rendszerek feltételeinek teljesítéséről szól.

Hanem arról is, hogy Románia és Bulgária az igazságügyi és rendőri szervekkel együttműködésével, mennyiben tudja ellátni az EU határainak védelmét, megfékezni a szervezett bűnözés és a korrupció terjedését a határokon át, ezáltal szavatolva a térség biztonságát. Így aligha csodálkozhatunk, hogy a tagállamoknak efelől kétségeik vannak, főleg ha figyelembe vesszük a román vagy a bolgár belpolitikai helyzetet vagy – a csatlakozás után – az igazságügy és a korrupció ügyében tett előrelépéseket.

A schengeni térség

A schengeni övezet megalakításakor, 1985-ben az öt alapító tagállam (a Benelux államok, Franciaország és az NSZK) egy olyan megállapodást hívott életre, melynek keretében megvalósul a személyek szabad mozgása és a belső határok fokozatos megszűnése. A megállapodás később kiegészült a schengeni végrehajtási egyezménnyel, amely az együttműködés megvalósításának folyamatáról rendelkezett. Ennek alapján jött létre a végrehajtó bizottság, melynek legfontosabb feladata biztosítani az egyezmény végrehajtását. Mára a térséget alkotja az EU 22 tagállama (leszámítva az Egyesült Királyságot, Írországot, Ciprust, Romániát és Bulgáriát), továbbá Izland, Norvégia, Svájc és Liechtenstein.
Az évek során felgyülemlett joganyag, a schengeni vívmányok (schengeni acquis) legfontosabb elemei között megemlíthetjük:
– a személyek ellenőrzésének eltörlése a belső határokon;
– közös szabályozás a külső határellenőrzés megszervezésére;
– a beléptetési feltételek harmonizálása és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó szabályozás megalkotása;
– rendőrségi és igazságügyi együttműködés erősítése és az ezt segítő Schengeni Információs Rendszer (SIS) kiépítése;
 – szállítás és az áruk mozgásának szabályozása.
Kétség sem férhet hozzá tehát, hogy a schengeni együttműködésben való részvételhez Romániának komoly feltételeknek kell eleget tennie, és emellett élveznie kell minden tagállam bizalmát. A csatlakozási folyamat és a bukaresti kormány szélmalomharca már több mint két évre tekint vissza, pontosan 2011. január 28-ára, amikor a Schengeni Értékelő Csoport elfogadta azt a szakértői jelentést, amelyben megállapítja, hogy Románia teljesíti a technikai követelményeket, ezzel pedig elhárulhatnak Bukarest elől a csatlakozás akadályai.
Ezt erősítette meg 2011 júniusában Carlos Coelho jelentése a schengeni vívmányok teljes körű alkalmazásáról, amelyet az EP megszavazott, majd ezt követően a tagállamok bel- és igazságügyi miniszterei luxemburgi tanácskozásának következtetése, melyben jelzik, hogy a schengeni értékelési folyamat a két ország tekintetében befejeződött, viszont nem jelöltek ki pontos határidőt, amikor a két ország csatlakozhat az övezethez. Az ülésről készült következtetések alapján csak annyi volt világos, hogy a kérdésre legkésőbb szeptemberben visszatérnek. Így hiába tett meg mindent a magyar EU-s elnökség, amelynek prioritásai között szerepelt, a Románia és Bulgária schengeni övezethez való csatlakozásának előmozdítása, nem sikerült előrelépést tenni az ügyben. Ha megnézzük a csatlakozás rövid kronológiáját, és összevetjük az utóbbi hetek eseményeivel, megállapíthatjuk, hogy semmi különös nem történt, ugyanaz a forgatókönyv játszódott le: az EU-ban néhány tagállam vagy ellenzi a két ország schengeni tagságát, vagy pedig többlépcsős csatlakozást képzel el, amit az együttműködési és értékelési mechanizmus eredményeitől tesz függővé. A jelentés eredményei alapján több tagállam is előzetes vétót helyez kilátásba, így a bel- és igazságügyi miniszterek ülésén a csatlakozást nem bocsátják szavazásra. Viszont mielőtt a csatlakozást ellenző tagállamok érveit elemezzük, nézzük meg, milyen összefüggés van az CVM-jelentés és ennek tartalma, illetve a csatlakozás között.

A brüsszeli jelentés

Az együttműködési és értékelési mechanizmust az Európai Bizottság (EB) azt követően hívta életre, hogy teljesen nyilvánvalóvá vált, hogy a 2005. április 24-én aláírt csatlakozási szerződés pillanatában több olyan terület is maradt – gondoljunk csak az igazságügy reformjára vagy a korrupció elleni küzdelemre –, melyen további előrelépések és erőfeszítések szükségesek. Ennek nyomán a bizottság, tekintettel az Európai Unióról szóló szerződésre és Románia csatlakozási szerződésére, a jogállamiságra hivatkozva ellenőrzési mechanizmust vezetett be, ezzel is elősegítve a reformok végrehajtását.

A román kormánytól kapott információk alapján az EB évente két jelentést készít a kormánynak a jogállamiság érdekében végzett tevékenységéről, az igazságszolgáltatás és a korrupció elleni küzdelem helyzetéről. A 2013. január 30-án közzétett jelentés két nagyobb kérdéskörre összpontosít: felvázolja a jogállamisággal és a bírói kar függetlenségének biztosításával összefüggő eseményeket, és számba veszi az igazságszolgáltatás és a korrupció visszaszorítása terén történt előrelépéseket. Az idei jelentésben az EB aggodalmát fejezte ki a sürgősségi kormányrendeletek túlzott alkalmazásával kapcsolatosan, a nép ügyvédjének a kinevezése miatt, aki csak a kormánypártok támogatását élvezte, továbbá az igazságszolgáltatási intézményekre és a bírói karra nehezedő nyomásgyakorlás miatt, nem zárva ki a média esetleges felelősségét sem. Felrója az Országos Feddhetetlenségi Ügynökségnek (ANI), hogy a vezető tisztségviselőkről szóló jelentései nem eredményeztek lemondásokat. Azt viszont az EB jelentéstevői figyelmen kívül hagyják, hogy az ügynökség nem bírói szerv, így az ártatlanság vélelme mindenkit megillet, amíg nem születik elmarasztaló bírósági ítélet. Noha jelentős javulás mutatkozik az Országos Korrupcióellenes Ügyészség (DNA) munkájában, a közbeszerzések terén tapasztalható korrupció leküzdésében csekély előrehaladás történt.

Erre való tekintettel az EB több ajánlást fogalmazott meg. Íme, néhány a teljesség igénye nélkül:
– a médiaszabadság megőrzése mellett hatékony jogorvoslat az egyének alapvető jogainak sérelme esetén;
– az Országos Korrupcióellenes Ügyészség vezetőségének átlátható, szakmai alapon történő kijelölése;
– a nép ügyvédjének (ombudsman) pártatlan hozzáállása;
– megfelelő intézkedések meghozatala azon miniszterekre vonatkozóan, akik ellen feddhetetlenséggel kapcsolatos döntés született;
– korszerűbb informatikai rendszer kiépítése az ítélkezési gyakorlat egységesítésére;
– gyorsabb és eredményesebb igazságszolgáltatási eljárások lebonyolítása.

Összefoglalva elmondható, hogy az EB javaslatait figyelembe véve több előrelépés is történt, azonban a tavalyi év belpolitikai eseményei és a kormány jogállamiságot megkérdőjelező intézkedései továbbra is aggályokkal töltötték el nemcsak a jelentés készítőit, hanem a Románia schengeni csatlakozását ellenző tagállamok vezetőit. Amellett, hogy a nyugat-európai tagállamokban negatív kép alakult ki a román állampolgárokkal szemben, a jelentés következtetéseire vezethető vissza, hogy nem született döntés a Schengen-ügyben. Egy további, kevéssé vitatott oka is lehet a tagállamok bizonytalanságának. Ez pedig a két tagállam földrajzi fekvésével magyarázható. Ugyanis Románia és Bulgária csatlakozásával megtörténne Görögország „öszszeköttetése” az EU-tagállamokkal, melynek következtében megszűnne a határellenőrzés, ami, hasonlóan Olaszországhoz, további – főleg észak-afrikai – bevándorlókkal, menekültekkel terhelné meg a tagállamok szociális ellátórendszerét.

Ellentmondásos bukaresti reakciók

A jelentés bemutatása után nem volt teljességgel biztos, hogy ismét halasztják a csatlakozást. Ennek érdekében a február 21-i román–francia miniszterelnöki találkozó stratégiai lépésként értelmezhető, ugyanis amellett, hogy a két miniszterelnök meghosszabbította a román–francia partnerségi megállapodást, napirenden szerepelt a schengeni csatlakozás kérdése is, a francia miniszterelnök pedig támogatásáról biztosította Romániát. Ezt további magas szintű találkozók követték, melyek keretén belül Crin Antonescu, a szenátus elnöke a holland miniszterelnökkel, Mark Rutte-vel és a holland felsőház elnökével, Fred de Graaf-val folytatott tárgyalásokat. Utóbbit Traian Băsescu államfő is fogadta.

A csatlakozás halasztása akkor vált nyilvánvalóvá, amikor Victor Ponta kormányfő március elsején a B1 televízió műsorában azt nyilatkozta, olyan jelzéseket kapott, amelyek arra engednek következtetni, hogy néhány ország azt kéri, halasszák el a csatlakozást. Ennek ellenére – tette hozzá – Románia továbbra is a Schengen-övezet tagja szeretne lenni. Erre Titus Corlăţean külügyminiszter nagy vitát kiváltó és egyben ellentmondásos kijelentéseket tett, miszerint ha újra halasztják a schengeni csatlakozást, akkor Romániát nem érdekli többé a kérdés, az integrációt nem fogják prioritásként kezelni. Ezt a véleményt osztotta a miniszterelnök is, aki szerint a külügyminiszter a kormány álláspontját tolmácsolta.

A kijelentések ellentmondásossága nemcsak kevés diplomáciai érzékről tesz tanúságot, egyúttal a román külügyet is minősíti, de szöges ellentétben áll a 2013–2016-os kormányprogrammal, melyben célul tűzték ki az ország csatlakozását a térséghez, figyelembe véve a lengyel EU-elnökség által javasolt, kétlépcsős kompromiszszumos megoldást. A miniszterelnök forrása végül igaznak bizonyult, ugyanis Hans-Peter Friedrich német belügyminiszter március 3-án a Spiegel Online-nak adott interjúban kifejtette: ha Románia és Bulgária ragaszkodik a szavazáshoz, akkor Németország megvétózza a schengeni csatlakozást. A miniszter hozzátette, kizárt az az elképzelés is, miszerint először a vízi és a légi határellenőrzést szüntetnék meg, amit a szárazföldi követne.

A nyilatkozatokba bekapcsolódó Traian Băsescu államfő csak annyit mondott, hogy a német és finn vétó mellett több olyan országról van tudomása, amelyek egy esetleges csatlakozás ellen szavaznának, ezeket azonban nem nevezte meg, viszont támogatta Victor Ponta szándékát, hogy ne bocsássák szavazásra a csatlakozás kérdését.

A bel- és igazságügyi miniszterek döntése után nyilvánvalóvá vált, hogy ez év decemberéig nem születik döntés a két tagállam Schengen-övezethez való csatlakozásáról, és a nyilatkozatokból kiderült, több tagállam – köztük Németország, Hollandia és Finnország – is a következő CVM-jelentés eredményeitől teszi függővé a román és bolgár csatlakozás támogatását. A csatlakozás elhalasztásának többnyire a személyek szabad mozgására vonatkozó technikai, továbbá egy sokkal inkább az áruk szabad mozgására vonatkozó gazdasági következménye van. Hét évvel a csatlakozás után továbbra sem valósulhat meg a román állampolgárok teljes mértékű, szabad mozgáshoz való joga, ugyanis a román–magyar közös határátkelőhelyeken továbbra is igazoltatás után tudunk áthaladni, mi több, ellenőrzésekre is számítani kell.

Az áruk szabad mozgására vonatkozó ellenőrzéseknek pedig komoly gazdasági és pénzügyi hatásai vannak. Először is Románia legjelentősebb kereskedelmi partnerei az EU tagállamai (Németország, Olaszország, Franciaország, Magyarország stb.), ugyanis 2012-ben a román export 89,8 százaléka a tagállamokba irányult. Így a határ átlépése jelentős időveszteséget okoz, ami megnehezíti a beszállítók és a felvásárlók közötti gördülékeny kereskedelmet. Az érem másik oldala, hogy az EU-ban a teherautó-vezetőkre egységes szabályozás (vezetési, illetve pihenési időszakok) van érvényben. A többórás várakozások következtében ennek meghaladása pénzbeli büntetéseket is maga után vonhat. Egyelőre tehát még hozzávetőlegesen is nehéz lenne meghatározni azt a veszteséget, amelyet a csatlakozás halasztása okozott. A gazdasági veszteségekkel a kormánynak mindenképp számolnia kell.

Következtetések
1. A Ponta-kabinet presztízsveszteségeként könyvelhető el a schengeni övezethez való csatlakozás újabb halasztása. Noha az értékelő csoport véleménye alapján Románia teljesíti a csatlakozás technikai feltételeit, a bel- és igazságügyi miniszterek ülésein mindig volt olyan tagállam, amely kifogásokat emelt a csatlakozás ellen.
2. A román igazságügy, valamint a korrupció elleni harc területén végzett előrehaladásokat vizsgáló Stabilitási és Ellenőrzési Mechanizmus és a schengeni csatlakozás között igenis van összefüggés, ugyanis – amint Németország, Hollandia és Finnország is jelezte – ennek eredményeitől teszik függővé a jövőbeli csatlakozás támogatását.
3. Noha történtek előrelépések a korrupció visszaszorítása és az igazságszolgáltatás területén, a tavalyi év belpolitikai eseményei aggályokkal töltötték el az Európai Bizottság szakértőit, melyek visszaköszönnek a CVM-jelentésből is.
4. Az egymásnak ellentmondó nyilatkozatok a miniszterelnök és a külügyminiszter közötti kommunikáció hiányát jelzik. Viszont a „minket nem érdekel Schengen” álláspont még így is nehezen vállalható, figyelembe véve a kormány programjában foglaltakat.
5. A csatlakozás elhalasztásának komoly gazdasági következményei lehetnek, mivel továbbra sem biztosított az áruk szabad mozgása, továbbá az állampolgárok átkelése is időveszteségeket okozhat. n Mensura Transylvanica Politikaelemző Csoport