Önrendelkezés: hol, ha nem Koszovóban?

Így e kérdésben már az elején el kell oszlatni a félreértést: az etnikai konfliktusokra, illetve a központi hatalom és a nemzeti kisebbségek közötti konfliktusokra nem jelent általános megoldást a koszovói – vagy ami még rosszabb, a transznisztriai, abháziai vagy észak-ciprusi – példához hasonló elszakadás. Másrészt viszont a nemzetközi jog és a kisebbségek kollektív jogainak kérdése sem rekedhet meg a jelenlegi, nem kielégítő szinten. Persze Koszovó függetlenségének kikiáltása és elismerése nem áll összhangban az ENSZ 1244-es számú határozatával. Koszovó esetében a népek önrendelkezéséhez való alapvető jog kapcsán – amelyet az ENSZ alapokmánya és az 1966-ban elfogadott Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányának 27-ik cikkelye is rögzít – fölmerül a kérdés: ha a koszovói albánok a kollektív jogok szabad és demokratikus gyakorlására nem jogosultak, akkor ki más? Olyan etnikai közösségről van szó ugyanis, amelyet 1912 és 1999 között (ezt 1941 és 1945 között csupán a náci-fasiszta megszállás évei szakították meg), a szerb államba történő erőszakos bekebelezésük nyomán 87 évből nem kevesebb mint 72 éven át zaklattak és hátrányosan megkülönböztettek, s ez 1999 tavaszán etnikai tisztogatásban és tömeges deportálásokban csúcsosodott ki. Ha a közösségi jogok nem alkalmazhatóak Koszovó esetében, vajon milyen körülmények között lehet egyáltalán hivatkozni rájuk, és gyakorlatba ültetni azokat?

A népek ezen elidegeníthetetlen jogát az államok területi épségéhez való általános jog korlátozza, amelyet szintén azzal a céllal gondoltak ki, hogy elejét vegyék annak, hogy minden nemzeti kisebbség vagy egy adott államon belüli kisebb csoport önálló államot követeljen magának. A nemzetközi emberi jogszabályok ugyanakkor nem engedik meg az államoknak, hogy büntetlenül bármilyen bűncselekményt kövessenek el a nemzeti kisebbségek ellen, vagy hátrányosan megkülönböztessék őket, ahogy azt Szerbia tette sok évtizeden keresztül. A nemzetközi jogban lassan új kísérletek történnek arra, hogy rögzítsék a nemzetközi közösség „védelemre vonatkozó felelősségének” elvét, amely néhány, ritka kivételnek tekinthető esetben már nemzetközi beavatkozáshoz is vezetett. Az alapvető okok, amelyek ahhoz az általános óhajhoz vezettek a koszovói albánok körében, hogy megszabaduljanak a szerb állam fennhatóságától: a sokéves elnyomás keserű tapasztalata, az 1974-ben biztosított tartományi önrendelkezés elvesztése, végül pedig a katonai agresszió. Koszovó azonnali igényét a függetlenné válásra, amelyet az 1991-es népszavazáson is kinyilvánítottak, a világ ugyanúgy figyelmen kívül hagyta, mint a 90-es években a milosevicsi uralommal szembeni erőszakmentes ellenállást.

Az önrendelkezés elvének alkalmazása Koszovó esetében tehát az elnyomásból, valamint az autentikus és nemzetközileg garantált autonómia megtagadásából következik. Nem létezett olyan nemzetközi garancia a koszovói önrendelkezésre vonatkozóan, amely hivatkozási alapot jelenthetett volna, és nem volt nemzetközi bíróság, amelynél panaszt lehetett volna tenni. Az „önrendelkezéshez való jogot” nem rögzítik sem a nemzetközi egyezményekben, sem Európában, sem az ENSZ jogrendszerében. Így aztán a nemzeti kisebbségek és az állammal nem rendelkező kisebb közösségek, amelyek hasonló helyzetben találják magukat, minden irányban eltorlaszolt „vészkijáratokba” ütköznek: egyrészt ugyanis az önrendelkezéshez való joguktól megfosztja őket az államok sérthetetlen szuverenitáshoz való jogának általános elve, másrészt nincs eszközük a nemzetközi egyezményen vagy garancián alapuló, területi autonómia révén megvalósuló belső önrendelkezés elérésére. Azonban ha szeretnénk megelőzni, vagy békés és politikai úton megoldani az olyan drámai szecessziós konfliktusokat, amelyeket Srí Lankán, Mianmarban, Tibetben és Kurdisztán törökországi területein tapasztalhatunk, mindkettőre szükség van: új kritériumokra, amelyek pontosabban meghatározzák, milyen körülmények között igényelhető és alkalmazható legitim módon az önrendelkezéshez való jog, valamint az autonómiához való kollektív jogra, amennyiben a nemzetközi közösség nem fogadja el az új, önálló állam megalapítását. Ma az államok többsége még mindig ellenzi mindkét tényezőt, mivel attól tartanak, hogy ezek a jogok alapvetően érinthetik területük sérthetetlenségének elvét. Ám ilyenkor legtöbbször a központosított állam korlátlan hatalmára gondolnak. Nem véletlen, hogy a nemzetközi jog ilyetén megújításának legfőbb ellenzői azon államok, amelyek megtagadják az autonómiához való jogot a területükön élő kisebbségektől (mint Franciaország, Törökország, Görögország stb.), valamint az önrendelkezés jogát a korábban erőszakkal bekebelezett kisebb népektől (mint Oroszország, Kína, India stb.). Az állammal nem rendelkező nemzetek és a nemzeti kisebbségek a kollektív jogok részletesebb szabályozását követelik, ami nem csupán vészféket jelenthet a szisztematikus és folyamatos elnyomás esetén, hanem kollektív jogot is az autonómiára.

Az autonómiához való jog szükségessége

A regionális autonómia nem csupán a nemzeti kisebbségek igényeinek kielégítésére és érdekeinek érvényesítésére lehet alkalmas, de meghatározó előnye, hogy önkormányzatot biztosít anélkül, hogy ez ütközne az államok területi épségének megőrzésére vonatkozó érdekekkel. Ráadásul az autonómiának kettős problémával kell megbirkóznia: hagyományos lakóhelyén kell biztosítania a nemzeti kisebbség védelmét, ugyanakkor tartalmaznia kell az illető területen élő összes népcsoport önkormányzathoz való jogát. A regionális autonómiának, ahogy neve is mutatja, egy régió teljes közösségének érdekeit kell szolgálnia, nem csupán a népesség egy bizonyos részének érdekeit.

Ám a regionális autonómiát szilárd jogi alapokra kell építeni: az autonómia útján történő rendezés tisztán belső garanciája sok esetben túl gyönge lehet ahhoz, hogy biztosítsa: az érintett nemzeti kisebbségek teljes mértékben elfogadják. Koszovó tapasztalata kiváló példa ebben a tekintetben: a konfliktus eszkalálódása jórészt annak tudható be, hogy 1989-ben megszüntették a szerbiai tartomány autonómiáját, amelyet Tito még 1974-ben biztosított. Ám a regionális autonómia a legkevesebb, amit a korábbi Jugoszlávia felkínálhatott a koszovói albánoknak, akik többen vannak, mint a macedónok, a szlovének és a montenegróiak, hiszen 1945-ben Koszovótól megtagadták a szövetségi állami státust. Ez az autonómia azonban, amelyet Milosevics a Vajdaság autonómiájával együtt szüntetett meg, megfosztva ezzel az albánokat a szerb sovinizmussal szembeni védelemtől, nem az első „elveszett autonómia”: precedensnek ott van még Dzsammu és Kasmír az 1950-es évekből, amelynek autonómiáját az indiai szövetségi kormány nyirbálta meg Nehru idején; Eritrea, amely Etiópia részeként 1962-től 1972-ig volt autonóm; Dél-Szudán (1972–1983), és végül az iraki Kurdisztán kérészéletű autonómiája, amelyet Szaddám Huszein zúzott össze 1977-ben. Ezen esetek mindegyike hosszan tartó háborúhoz és népirtáshoz vezetett. Dél-Szudán agóniája 19 évig tartott, kétmillió emberéletet követelt, míg a kasmíri konfliktus még ma is zajlik. A 90-es években két korábbi grúziai autonóm tartomány, Abházia és Dél-Oszétia fellázadt az önrendelkezés független Grúzia általi felszámolása ellen, és ők maguk is kikiáltották a függetlenséget. A nemzetközi közösség egyik esetben sem lépett közbe, mivel az autonómiát tisztán belső rendezés eredményének tekintette, amely hiányolt mindenféle nemzetközi garanciát.

Általában a regionális autonómiák – ezekből mintegy 60 létezik a világ 21 országában, már ha csak a teljes mértékben jogállamként működő, demokratikus országokban létező rendszereket számoljuk1 – a kisebb népcsoportok önrendelkezésre való igénye és a központi államhatalomnak a területi integritásra vonatkozó érdeke közötti kompromisszum eredményeként jönnek létre. Mivel ilyen kompromisszum eredménye, az autonómia nem alapulhat kizárólag a bizalmon és a jószándékon, valamint egy egyszerű állami törvényen, hanem erős garanciákat igényel, amelyeket vagy az állam alkotmányában, vagy, ami még jobb, kétoldalú vagy nemzetközi egyezményben rögzítenek. Ám a világ működő autonóm régióinak csupán elenyésző hányada örvend ilyen garanciáknak, ezek közé tartozik az olaszországi Dél-Tirol autonóm tartomány. Ez alapvető elem a nemzetközi kisebbségijog-védelmi rendszerek és a népek kollektív jogainak harmonizációjában, ha Koszovó esetét nem tekintik precedensértékűnek bármilyen szecessziós mozgalom esetében. Az Európai Népcsoportok Föderális Uniója (FUEN)2 már 1994-ben benyújtotta az Európa Tanácshoz Az Autonómiához Való Jog Európai Egyezményének tervezetét, amelyet azonban – sajnos – mindmáig nem vitattak meg széles körben. Ám Koszovó esetéből levonhatjuk a tanulságot, hogy az autonómiák megnyirbálása, sőt megszüntetése nem csupán azon népesség számára jelent veszélyt, amely az azonnali következményeket elszenvedi, hanem a teljes régió békéjét és stabilitását veszélybe sodorja. A hosszú távra biztosított, nemzetközi jog által garantált autonómia perspektívája híján az elszakadásra törekvő erők mindig képesek lesznek jó érveket találni amellett, hogy az egyetlen kiút a függetlenség.3

Ma is számos nyílt konfliktus vár megoldásra, ezek közül némelyiket folyamatos erőszak jellemzi, sőt háborúba torkollt.4 Míg az önrendelkezés kapcsán kirobbant konfliktusok közül néhány – például Palesztina, Nyugat-Szahara, Srí Lanka, Ciprus, Mianmar és Szomália – esetében nehéz elképzelni, hogy kizárólag autonómia biztosítása útján megoldható, a regionális konfliktusok egy jelentős csoportjával más a helyzet. Ezen konfliktusok közül néhány már évek óta lappang, és strukturális diszkriminációhoz, társadalmi feszültségekhez és kulturális elnyomáshoz (politikai kirekesztéshez) vezetett. Néhányuk folyamatosan öszszecsapásokkal, katonai akciókkal és ellenakciókkal jár, ahogy az a ma zajló konfliktusok listájára nézve is látható. Néhány esetben elképzelhető, hogy a regionális autonómia elvét alkalmazva megoldás található, például a Cordillera régióban (Fülöp-szigetek), Nyugat-Pápuán (Irian Jaya, Indonézia), a Tibeti Autonóm Régióban (Kínai NK), Caracoles de Chiapas-ban (Mexikó), Török Kurdisztánban, Franciaország néhány régiójában, mint például Korzikán, Bretagne-ban és Baszkföldön, Erdélyben, Transznisztriában, Dél-Oszétiában (Grúzia), Cabindában (Angola), Girgit-Baltisztánban (Pakisztán ún. Északi Területei), Nyugat-Beludzsisztánban (Irán) és a Csittagongi Hegyvidéki Területen (Banglades).

Következtetés

Mint már korábban említettem, a területi autonómia az összes földrészről, legalább 21 országból származó tapasztalatok alapján számos nyílt konfliktusban politikai és jogi eszközt jelenthet, amely ötvözi a kisebbségvédelmet a belső önrendelkezéssel anélkül, hogy megváltoztatná az államhatárokat. A példák többségében a területi autonómiát mind a regionális közösség, mind a központi hatalom elfogadta. Ám a regionális autonómia mint a konfliktusmegelőzés és a kisebbségvédelem eszköze még távolról sincs teljesen kiaknázva. Ellenkezőleg, Koszovó esete inkább további impulzust kell hogy jelentsen ahhoz, hogy a belső önrendelkezés általi konfliktusmegoldás dimenziói bővüljenek, autonómián alapuló megoldások szülessenek, és elfogadottá váljon az autonómiához való kollektív jog. A szecesszió nehezen legitimálható, ha egy kisebb népcsoport vagy nemzeti kisebbség számára a kisebbségi jogok teljes palettája, sőt széles körű területi autonómia is biztosított. Koszovóban a függetlenség lezárta az önrendelkezés és az autonómia megtagadásának szomorú történelmi fejezetét. De a demokratikus politikának az európai intézményrendszeren belül és máshol is feladata, hogy elejét vegye az ilyen visszafordíthatatlan helyzetek kialakulásának, mivel az államoknak megvannak az eszközeik a szecessziós folyamatok eszkalálódásának megelőzésére azáltal, hogy idővel biztosítják a kisebbségek és kisebb népcsoportok alapvető jogait. Koszovó függetlensége leckéül szolgálhat ahhoz, hogy biztosítsák számukra a kollektív jogokat, hogy kidolgozzák, megvitassák és elfogadják az „autonómiához való jog nemzetközi egyezségokmányát”, és pontosan meghatározzák, milyen körülmények között kell elismerni a belső és külső önrendelkezéshez való jogot, és kell beavatkozásra szólítani a nemzetközi közösséget, amennyiben ezeket a jogokat nem biztosítják vagy megsértik.

Thomas Benedikter

A szerző Bozenben (Dél-Tirol, Olaszország) élő politológus és szociológus kutató, a European Academy of Bozen/Bolzano munkatársa

Fordította: B. L.

Jegyzetek:

1 Részletesebb áttekintésért lásd: Thomas Benedikter, The World’s Working Regional Autonomies – An Introduction and Analytical Comparison, ANTHEM Press, London/New Delhi 2007

2 Lásd: http://www.fuen.org

3 Az egyezmény szövegének tervezetét lásd: Beate S. Pfeil/Christoph Pan, Handbook for National Minorities in Europe, Braumüller, Vienna 2003, p. 278–286. A szerző további kommentárokat fűz a témához a The World’s Working Regional Autonomies című, fent idézett műben.

4 Lásd Violent conflicts with ethnic background in 2008: Tibet, Tuareg (Mali/Niger), Ogaden, South Thailand, Balochistan, Darfur, Chechnya, Niger Delta, Casamance (Senegal), Kashmir, West Papua, Turkish Kurdistan, Sri Lanka, Hmong (Laos), Burma, Mindanao (Philippines)