Az EU alkotmányszerződéséről

Valami ilyesmi történik a 2004. október 29-én Rómában aláírt Alkotmányszerződéssel is. Az EU-ban szokásos ritmusban kezdődtek el a ratifikálási eljárások, amelyeket – 2005 tavaszán – előbb a francia, majd a holland népszavazás drasztikusan félbeszakított.

Azóta tart az úgynevezett gondolkodási időszak, amelyből a német elnökség szeretett volna egy életképes megoldással kilépni. A Római Szerződés 50. évfordulóján (2007. március 25.) kiadott Nyilatkozatban – jókora német nyomásra – legalábbis erre tettek elég bizonytalan ígéretet az állam- és kormányfők.

Az alapdilemmák a nyilatkozattal nem oldódtak meg. A tagállamoknak elsősorban arra a kérdésre kellene választ találniuk, hogy milyen jövőképpel rendelkezzen az Európai Unió, s ennek érdekében megfelelő válaszokat kell találni olyan kérdésekre, amelyek az európai gazdaság versenyképességét, a gazdasági növekedést és a foglalkoztatás növelését, a szociális vívmányok megőrzését, az Európai Unió tágabb értelemben vett biztonságát, az Európai Unió további bővítését, illetve a világban betöltött szerepét érintik.

E kérdésekben nincs egyetértés a tagállamok között, mégis körvonalazódni látszik annak a lehetősége, hogy 2007 második felétől kezdve terítékre kerülnek az Unió működőképességét érintő legfontosabb kérdések, és egyfajta „csomagmegoldás„ kialakításával döntés születhet az intézményi-alkotmányozási, a költségvetés reformjával, valamint az Unió bővítésével kapcsolatos kérdésekről. A Berlini Nyilatkozat értelmében abban széles körű egyetértés van, hogy a legfontosabb intézményi kérdéseket még a 2009 júniusában esedékes európai parlamenti választások, illetve az új Európai Bizottság hivatalba lépése – 2009 novembere – előtt meg kell oldani. A jelenlegi válságból kilépni nyilvánvalóan csak akkor lehet, ha az „alkotmányszerződés problémáját” sikerül kezelni.

Ezzel kapcsolatban több elgondolás is körvonalazódott az elmúlt másfél év során.

1. A „miniszerződés”

Sarkozy akkori francia belügyminiszter egy 2006 szeptemberében Brüszszelben elmondott beszédében „miniszerződés” elfogadását javasolta, amelynek a legsürgetőbb intézményi reformokat kellene tartalmaznia. Ezek: a minősített többségi döntés és az együttdöntés kiterjesztése az igazságügyre és a büntetőügyekre; a kettős többség elvének általános elfogadása a döntéshozatalban; az Európai Bizottság elnökének az Európai Parlament által történő megválasztása; a nemzeti parlamentek szerepének és a szubszidiaritás elvének megerősítése; az elnökválasztás az Európai Tanács élére; az uniós külügyminiszteri poszt létrehozása; az egymillió aláíráson alapuló állampolgári kezdeményezés és az EU önálló jogi személlyé válása.

Sarkozy szerint mindezekről viszonylag gyorsan meg lehetne állapodni anélkül, hogy a kormányközi konferencián elfogadott kompromisszumokat felrúgnák. A szöveget parlamenti jóváhagyásra lehetne bocsátani minden tagállamban. Azt is javasolta, hogy a munka a 2007 első felében esedékes német elnökség idején kezdődjön meg, a 2008 második felében esedékes francia elnökség alatt pedig a miniszerződés ratifikációja fejeződjön be azzal, hogy a 2009-es EP-választások után alkalmazni lehessen.

2. A „B terv”: hogyan mentsük meg az európai alaptörvényt?

A Konventben is aktív Andrew Duff brit liberális EP-képviselő a francia Institut Notre Europe támogatásával rendíthetetlenül kiáll az alkotmány magja mellett (az 1. rész az intézményi reformról, a 2. pedig az alapvető jogokról), ugyanakkor olyan passzusokat venne még bele a szövegbe, melyek kimondottan a polgárokat foglalkoztató aggodalmakra (például a klímaváltozásra) adnának választ, így próbálván még vonzóbbá tenni az alapdokumentumot a nagyközönség számára. Andrew Duff összesen öt olyan területet azonosított (a közösség gazdasági kormányzása, az európai szociális modell, fenntartható fejlődés és klímaváltozási politika, bővítési politika, az európai pénzügyek reformja), melyeknek meg kellene jelenniük az alkotmányban, mégpedig úgy, hogy megnyitnák vitára az EU politikáiról és működéséről szóló 3. fejezetet (míg az első kettőt érintetlenül hagynák).

A képviselő szerint nem elég, ha eltörlik a 3. rész egészét vagy legnagyobb részét (ez a Sarkozy-javaslat lényege), mert a szövegmódosításnak „politikainak” kell lennie. A politikus visszautasította azokat az elképzeléseket is, melyek úgy csupaszítanák le a szöveget, hogy semmi újat nem adnának hozzá, és azokat is, melyek ejtenék az „alkotmány” elnevezést. Szerinte egy efféle lépés „megvetést” váltana ki a polgárok részéről, emellett elpalástolná az igazságot az integráció mértékéről és kiterjedéséről.

3. Az Amato-bizottság

Az olasz Guiliano Amato vezette bizottság munkálatairól kikerült információk szerint konszenzus kezd kialakulni a jogi és technikai megoldásokat illetően. Eszerint a dokumentum érdemi, azaz az értékekről és az intézményi reformokról szóló részeit, vagyis az első részt meg kell őrizni, míg a második részt ugyanakkor jelentősen lerövidítenék. A bizottság az EU 2007. júniusi csúcstalálkozójától várná azt a világos mandátumot, amely egy újabb kormányközi konferencián megnyitja az utat a vita jövő év végi lezárása előtt.

4. „Alkotmány+”

Az EP alkotmányügyi bizottságának 2007 február végi ülésén Nicolas Schmit luxemburgi külügyminiszter-helyettes szükségesnek nevezte, hogy a polgárokat emlékeztessék arra: a tagállamok többsége már ratifikálta a szerződést, s a folyamatban nem állt be szünet, hiszen a negatív kimenetelű holland népszavazás óta öt további ország is áldását adta a szövegre. Navarro Gonzáles spanyol Európa-ügyi államtitkár pedig rámutatott, hogy a ratifikáló államok az EU lakosságának 60 százalékát és a tagországok többségét képviselik. Az EP szakbizottságának tagjai támogatták, hogy a jövőben megőrizzék az alkotmány lényegi elemeit, és az emberek aggodalmait figyelembe véve megpróbáljanak javítani rajta. A bizottsági ülésen pozitív fogadtatásra lelt az úgynevezett „Alkotmány+” ötlete. Jo Leinen (szocialista, német), a szakbizottság elnöke közölte, hogy számukra nem létezik B terv, csak „A+” terv. A képviselő üdvözölte a szöveg bővítéséről szóló elképzeléseket, melyek környezetvédelmi ügyekre, az éghajlatváltozás jelentette problémákra, energiakérdésekre, a globális versenyre és a bevándorlásra vonatkoznának

5. Az Onesta-terv

Gérard Onesta, az Európai Parlament alelnöke, a Zöld Képviselőcsoport tagja, olyan koncepcióval állt elő, mely az alkotmányszerződés szövegét és a ratifikációt egyaránt érinti. Elképzelése szerint a szöveget – lényegében változatlanul hagyva, de a mondatokat, bekezdéseket áthelyezve – szét kellene választani Szerződésre és Alkotmányra (az utóbbi nem lenne hosszabb néhány tucat oldalnál). Az Alkotmányról összeurópai népszavazást kellene tartani, egy azonos napon minden tagállamban. A végeredményt a – svájci mintájú – kettős többség elve alapján kellene megállapítani, vagyis a sikerhez a polgárok szavazatainak többsége és a jóváhagyó államok többsége is kellene. A Szerződést a nemzeti parlamentek ratifikálnák, egyenként, de valamennyi. A két tervezet együtt lépne hatályba, amennyiben mindkét folyamat sikerrel végződne.

6. Tagállami belpolitikai tényezők

Németország az uniós alkotmány ügyében jelenleg is háttéregyeztetéseket tart, s az állam- és kormányfők júniusi csúcstalálkozóján kész menettervvel szeretett volna előállni. A majdani alapszerződés tartalmáról és formájáról azonban alapvetően eltér a tagállamok véleménye, ami jelentősen megnehezíti a soros elnök feladatát. Az alkotmányos játszma egyik kulcsfigurája, Franciaország, illetve Sarkozy elnök – már ismertetett elképzelésével.

A brit helyzet sem könnyíti meg a németek feladatát. London a népszavazás kiiktatása érdekében egy rövid és technikai jellegű szöveget javasol, és mielőbb, azaz még a 2009-ben esedékes általános választások előtt pontot tenne az ügy végére. A jelek szerint Lengyelországnak nem sürgős az alkotmányos válság megoldása, mert megítélésük szerint a Nizzai Szerződés előnyösebb pozíciót biztosít Lengyelország számára. A lengyelek nem tekintenék tragédiának, ha a vita elhúzódna. Kaczynski elnök szerint elfogadhatatlan az alkotmánytervezetben megjelenő kettős többség elve (melynek értelmében a Miniszterek Tanácsában a jóváhagyáshoz a tagállamok 55, s az általuk képviselt népesség 65 százaléka szükségeltetik). A lengyelek emellett – a német állásponttal szembehelyezkedve – úgy vélik, hogy a bővítés folytatásához nincs szükség új alkotmányra. „Horvátországot nem szabad az új szerződésről szóló döntések túszaként fogva tartani” – közölte a lengyel elnöki tanácsadó. Külön álláspontot képvisel a folyamatban Csehország, mely elvi alapon tartózkodik a „mélyítéstől”. Álláspontja talán a britekéhez van legközelebb.

Németország elnöksége kezdetén igyekezett lehűteni a túlzott várakozásokat, ám a jelek szerint Berlin azzal is tisztában van, hogy talán éppen ez az elnökség az, mely az utolsó esélyt kínálja az alkotmányozás ügyének elindítására. A következő – portugál és szlovén elnökség – ugyanis – amenynyiben nem lesz erős közösségi akarat – nem fog megfelelő politikai súllyal rendelkezni a kényes megállapodás kikovácsolására.

Következtetés

Az alkotmányszerződés kérdése fokozatosan súlyos gyakorlati és szimbolikus kérdéssé vált. Olyan helyzet alakult ki, amelyben – politikai vagy jogi kényszerűségből – szinte egyik tagállam sem tud elmozdulni álláspontjáról. Azok az államok, amelyek már ratifikálták a tervezetet – népszavazás útján vagy parlament által –, joggal állítják, hogy az előzetesen az Unió állam- vagy kormányfői által aláírt szöveget fogadták el, miért kellene azt megváltoztatni. Amelyek még nem ratifikálták – és nem is nagyon akarják ratifikálni –, joggal kérdezik, hogy miért tennék, hiszen a folyamat leállt (megbukott). A két „elutasító ország” politikai elitje pedig teljesen ésszerűen állítja, hogy ugyanazt a szöveget változatlan formában nem viheti ismét ratifikációra. A megoldás megtalálása nagy politikai mutatványnak ígérkezik.

Budapest Analyses